Визначення арбітра

ВС констатував: на рішення органу адвокатського самоврядування юрисдикція адмінсудів не поширюється

Адвокатура — важливий інструмент дієвої демократії, адже за своєю природою вона є самостійною, самоврядною організацією професійних юристів. Але яке місце займає самоврядність адвокатури? Яку силу мають рішення органу професійного самоврядування в державній системі влади? Яким чином оспорити рішення такого органу?

Роздоріжжя компетенції

Проблема розуміння юрисдикції спорів з органами адвокатського самоврядування виникла у зв’язку з прийняттям Вищим адміністративним судом рішень від 9.12.2014 (справа №К/800/8749/14), 28.01.2015 (№К/800/23788/14), 26.03.2015 (№К/800/65309/14), 26.05.2015 (справа №К/800/57695/14). У них висловлено таку позицію: правовідносини та спори, що виникають між адвокатами та кваліфікаційно-дисциплінарними комісіями адвокатури, не є публічно-правовими, не підлягають розгляду в адміністративному суді, оскільки КДКА не є суб’єктом владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства, а адвокат не є особою, яка проходить публічну службу чи має намір проходити таку службу.

У 2013 році Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ у справі №6-22802ск13 роз’яснив, що кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури є «іншими суб’єктами при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства», а тому вказані категорії справ повинні вирішувати суди адміністративної юрисдикції.

Верховний Суд постановою від 2.02.2016 скасував ухвалу ВАС від 26.05.2015 про закриття провадження у справі №825/1440/14 та направив справу на новий розгляд до касаційної інстанції. Задовольняючи заяву Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури щодо юрисдикції розгляду спору, ВС погодився з доводами, викладеними у ній, про публічно-правовий характер указаної категорії справ.

Предмет спору

У січні 2015 року адвокат звернувся до Подільського районного суду м.Києва з позовом до Національної асоціації адвокатів України, ради адвокатів Київської області, третя особа — рада адвокатів м.Києва, про визнання права, припинення дії, яка порушує право, визнання незаконним рішення, відновлення становища, яке існувало до порушення, компенсацію збитків та моральної шкоди. Предметом позовних вимог було те, що рішенням РАУ «Про розмежування юрисдикції кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та рад адвокатів м.Києва та Київської області» від 16.02.2013 його позбавили права брати участь у роботі органів адвокатського самоврядування та бути обраним до їх складу, зокрема конференції адвокатів регіону (м.Києва) та з’їзду адвокатів.

Ухвалою Подільського районного суду м.Києва від 5.05.2015, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду м.Києва від 1.07.2015, провадження у справі закрито. Адвокату роз’яснено право на звернення до суду із цим позовом у порядку адмінсудочинства. Ухвалою ВСС від 1.09.2015 відмовлено у відкритті провадження за касаційною скаргою адвоката на зазначені рішення.

У поданій до ВС заяві адвокат просив скасувати постановлені у справі рішення, посилаючись на неоднакове застосування касаційною інстанцією одних і тих самих норм матеріального та процесуального права, а також на невідповідність рішення суду касаційної інстанції викладеному в постанові ВС висновку щодо застосування в подібних правовідносинах норм матеріального права, а саме: ч.2 ст.2, ч.2 ст.4 та ст.17 Кодексу адміністративного судочинства, п.3 ч.1 ст.15, п.1 ч.1 ст.205 Цивільного процесуального кодексу, ч.1 ст.275 Цивільного кодексу, ст.2 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

Правова позиція ВС та окрема думка

17 лютого 2016 року ВС у складі судових палат у цивільних та адміністративних справах постановою у справі №6-2873цс15 висловив таку правову позицію: на рішення органу адвокатського самоврядування з питань організації та діяльності адвокатури на підставі положень п.4 ч.3 ст.17 КАС юрисдикція адмінсудів не поширюється. ВС звернув увагу, що існує неоднакове застосування судами касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального та процесуального права. Зокрема, відповідно до ст.15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо:

• захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин;

• інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адмінсправ визначена ст.17 КАС. Згідно з нормами цієї статті юрисдикція адмінсудів поширюється на публічно-правові спори й не поширюється на публічно-правові справи:

• що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду;

• що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

• про накладення адміністративних стягнень;

• щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Враховуючи ст.2 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», де визначено, що цей недержавний самоврядний інститут самостійно вирішує питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим законом, ВС резюмує: у справі, що переглядається, в якій позивач, котрий є адвокатом, оскаржує рішення РАУ від 16.02.2013, прийняте з метою реалізації повноважень, наданих законом, де передбачено, що рішення РАУ обов’язкові до виконання, суди дійшли помилкового висновку про те, що вирішення спору, який виник, слід здійснювати в порядку адміністративного судочинства.

Зауважимо, що суддя ВС Юрій Сенін, який був головуючим у цій справі, висловив окрему думку. Зокрема, він дійшов висновку, що наявність у суб’єкта встановлених законом повноважень, які реалізуються ним на підставі власного, одностороннього волевиявлення, внаслідок чого для протилежного суб’єкта виникають правові наслідки, пов’язані зі зміною його правового статусу, свідчить про владну природу таких повноважень. Отже, сам суб’єкт підпадає під визначення поняття «суб’єкт владних повноважень» у розумінні КАС.

Ю.Сенін підкреслив публічний, владно-управлінський характер відносин, які виникли між сторонами у справі у зв’язку з прийняттям РАУ рішення від 16.02.2013.

Як наслідок, виникла суперечлива практика вищих судів: спори стосовно рішення органу адвокатського самоврядування з питань організації та діяльності адвокатури, зокрема про розмежування юрисдикції КДКА, повинні вирішуватися в порядку цивільного судочинства, а скарги на рішення самих комісій — адміністративного.

Владно-управлінські функції РАУ

В п.7 ч.1 ст.3 КАС дається визначення «суб’єкт владних повноважень». Це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень.

Адвокатське самоврядування не підпадає під термін «орган державної влади», під яким необхідно розуміти колегіальні та (або) одноособові органи, наділені юридично визначеними державно-владними повноваженнями та необхідними засобами й механізмами для виконання функцій і завдань держави. Стосовно органів місцевого самоврядування зазначимо, що це виборні та інші органи територіальних громад, наділені відповідними повноваженнями вирішувати питання місцевого значення.

Законодавець відокремлює в КАС ще й «інших суб’єктів, які наділені владними управлінськими функціями на основі законодавства». Тобто для визначення підсудності необхідно виходити не з суб’єктного складу, а з владно-управлінської функції крізь призму поняття «публічно-правовий спір».

Пленум ВАС у постанові «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 №8 визначив, що суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умови не тільки наявності серед суб’єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб’єктів владних повноважень щодо виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Конституція окреслює коло завдань адвокатури так. Відповідно до ч.2 ст.59 для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура. Статтею 131 Конституції передбачено, що до складу Вищої ради юстиції входять і представники, яких призначає з’їзд адвокатів.

Завдання адвокатського самоврядування визначено у ст.43 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». За територіальним та функціональним принципами адвокатське самоврядування діє в різних організаційних формах: конференція адвокатів регіону, рада адвокатів регіону, Рада адвокатів України та з’їзд адвокатів.

Відповідно до ч.1 ст.54 вказаного акта вищим органом є з’їзд. У період між з’їздами функції адвокатського самоврядування виконує РАУ (ч.1 ст.55).

З огляду на викладене робота органів (організаційних форм) професійного самоврядування спрямована на забезпечення діяльності адвокатів у сфері реалізації важливого публічного інтересу, визначеного Конституцією, — захисту від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах. Основою адвокатського самоврядування є влада, яка була передана адвокатській спільноті від держави та нею забезпечується. У свою чергу, адвокатське самоврядування набуває функцію делегованого публічного управління, яке має на меті досягнення певного стану суспільних відносин, окреслених Основним Законом.

Викладене підтверджує публічно-правовий характер спору, а тому така категорія справ вочевидь підпадає під юрисдикцію саме адмінсудів.

Проте вирішальне значення в цій дискусії матиме думка Конституційного Суду як єдиного органу, що має право офіційного тлумачення законів. А, як показує описана ситуація, необхідність офіційного тлумачення понять «публічно-правовий спір» та «інші суб’єкти, які наділені владними управлінськими функціями на основі законодавства», вже давно назріла.