Пострах можновладців
Державне бюро розслідувань: крок уперед чи повернення до невдалих спроб
Перш ніж заарештувати високопосадовця, необхідно точно кваліфікувати злочин, щоб потім не виникло проблем з підслідністю.
Вже до 1 березня в Україні має бути створено новий правоохоронний орган — Державне бюро розслідувань, що займатиметься справами правоохоронців, прокурорів, суддів та високопосадовців. Утім, недосконалий закон призведе до виникнення проблем як зі створенням бюро, так і з його функціонуванням.
Третій підхід
Історія запровадження в Україні такого правоохоронного органу доволі тривала й бере свій початок від указу Президента «Про Національне бюро розслідувань України» від 24.04.97 №371. Окремі його положення, зокрема ті, що стосуються визначення структури НБР, порядку її затвердження, граничної чисельності працівників і штатного розпису, а також підпорядкованості директора бюро, рішенням Конституційного Суду від 6.07.98
№10-рп/98 були визнані такими, що не відповідають Основному Закону («справа щодо утворення Національного бюро розслідувань України»).
Другою невдалою спробою можна вважати створення Президентом Віктором Ющенком у 2005 році робочої групи з розроблення концепції створення та організації діяльності Нацбюро розслідувань. Однак вона так і не розпочала свою законотворчу роботу. За три роки глава держави указом «Про ліквідацію деяких допоміжних органів і служб, утворених Президентом України» від 6.08.2008 №693/2008 припинив існування цієї робочої групи.
Необхідність створення ДБР зумовлена п.9 «Перехідних положень» Конституції з огляду на позбавлення прокуратури функції досудового розслідування злочинів. Прийняття нового Кримінального процесуального кодексу дало черговий поштовх до роботи над створенням спеціалізованих органів досудового розслідування кримінальних правопорушень. Адже його положеннями передбачено заснувати бюро до 20 листопада 2017 року. При цьому в «Прикінцевих та перехідних положеннях» закону «Про Державне бюро розслідувань» від 12.11.2015 №794-VIII зазначено, що він діятиме з дня утворення ДБР, але не пізніше 1 березня 2016-го, крім норм щодо формування конкурсної комісії, які набрали чинності з 1.01.2016.
Підслідність ДБР
Відповідно до закону «Держбюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції». Водночас згідно зі ст.5 закону та ст.216 КПК до компетенції нового органу віднесене розслідування злочинів:
• скоєних службовими особами, які займають особливо відповідальне становище згідно із ч.1 ст.9 закону «Про державну службу», особами, посади яких віднесено до І — ІІІ категорій посад державних службовців, суддями та працівниками правоохоронних органів, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесене до підслідності Національного антикорупційного бюро;
• скоєних службовими особами НАБ, заступником Генпрокурора — керівником спеціалізованої антикорупційної прокуратури або іншими прокурорами цієї прокуратури, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесене до підслідності детективів підрозділу внутрішнього контролю НАБ;
• скоєних проти встановленого порядку несення військової служби (військових злочинів), крім злочинів, передбачених ст.422 Кримінального кодексу.
Ідеологія діяльності нового відомства полягає в тому, що воно буде розслідувати кримінальні правопорушення, в яких фігурують правоохоронці, прокурори, судді та найвищі державні службовці. Тобто підслідність відомства прямо залежить від суб’єктного складу кримінального правопорушення — персональна підслідність, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесене до підслідності НАБ.
Більшість кримінальних правопорушень, до яких причетні найвищі чини, — це корупційні правопорушення (визначення поняття «корупційні злочини» міститься в примітці до ст.45 КК). Тобто фактично перевага віддається предметній підслідності. Адже тоді функція НАБ щодо протидії кримінальним корупційним правопорушенням, учиненим високопосадовцями, втрачає сенс. Таким чином, досудове розслідування корупційних злочинів, скоєних високопосадовцями (тобто особами, визначеними в п.1 ч.5 ст.216 КПК) буде проводитися слідчими НАБ.
Водночас кримінальні провадження щодо всіх інших злочинів, скоєних тими самими особами, будуть підслідні ДБР, а всі корупційні злочини, скоєні особами, які не відносяться до цієї категорії, — органам внутрішніх справ. Позитивним моментом у цьому є закріплення за ДБР розслідування злочинів, скоєних службовими особами НАБ та прокурорами спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Функції поплутались
З набранням чинності законом про ДБР бюро має перебрати на себе слідчі функції органів прокуратури (адже органи прокуратури втратили право на досудове розслідування), частково — Служби безпеки (СБУ обмежена й у предметній підслідності, вона здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень, передбачених стст.109, 110, 1102, 111, 112, 113, 114, 1141, 201, 258—2585, 2651, 305, 328, 329, 330, 3321, 359, 422 КК) та НАБ, якщо, наприклад, корупційне кримінальне правопорушення вчинене особою, посада якої віднесена до ІІІ категорії посад держслужбовців.
Аналіз норм закону дає підстави для висновку, що створення призведе до ускладнення чинної системи розслідувань через широкі повноваження цього органу. Крім того, бюро зможе виконувати інші повноваження, передбачені законами «Про основи національної безпеки України», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю», «Про засади запобігання та протидії корупції», іншими актами.
На практиці діяльність ДБР (поряд з НАБ, СБУ, Національною поліцією тощо) призведе до громіздкості, незрозумілості системи правоохоронних органів, неналежного розподілу слідчих та оперативно-розшукових функцій між органами, а також до виникнення нових бюрократичних механізмів та корупційних схем, зокрема до дублювання повноважень та порушення передбачених законом строків досудового розслідування.
Враховуючи наведене, контроль за роботою ДБР здійснюється в порядку, визначеному Конституцією, законом «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», законом про бюро та іншими. Для виявлення правопорушень у діяльності працівників ДБР у його складі діють підрозділи внутрішнього контролю, що підпорядковуються безпосередньо директору ДБР. Підрозділи внутрішнього контролю діють у складі центрального апарату та територіальних органів. Виходячи з наведеного, залишається незрозумілим, який орган державної влади все ж таки має право контролю, перевірки та притягнення до відповідальності за правопорушення працівників ДБР, включаючи директора?
Особливі правоохоронці
Численні питання також виникають і до окремих статей закону. Зокрема, гарантії незалежності бюро, встановлені в ч.2 ст.4, передбачають заборону незаконного втручання державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, політичних партій, громадських об’єднань, інших фізичних або юридичних осіб у діяльність ДБР. Більше того, стаття містить уточнення, згідно з яким будь-які вказівки, пропозиції, вимоги, доручення, направлені до бюро та його працівників, стосовно питань досудового розслідування в конкретних кримінальних провадженнях є неправомірними й не підлягають виконанню. У разі отримання такої вказівки, вимоги, доручення тощо працівник бюро невідкладно інформує про це в письмовій формі директора ДБР.
Норма цієї статті доволі суперечлива та неоднозначна. Адже що розуміти під незаконним втручанням? Враховуючи усталену практику в нашій державі, коли органи слідства відмовляють захисникам (адвокатам) у допуску до проведення обшуку через те, що КПК, замість прямої норми про обов’язкову участь адвоката містить лише словосполучення «може бути запрошений», то під визначення «будь-які вказівки чи пропозиції» можна підвести й вказівку захисника під час надання правової допомоги вчинити певні дії як таку, що є незаконним втручанням у діяльність ДБР.
У законі не враховано численних зауважень, висловлених, зокрема, головним науково-експертним управлінням, головним юридичним управлінням ВР та правовим управлінням Верховного Суду. Так, неконституційними є положення ст.1 закону, в якій ДБР визначено як «центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів». Водночас відповідно до абз.1 ч.1 ст.4 документа ДБР — це орган зі спеціальним статусом.
Однак під державними органами, які мають спеціальний статус, зазвичай розуміються прямо чи опосередковано названі в Конституції органи, не віднесені до жодної з гілок державної влади (законодавчої, виконавчої або судової). До таких органів належать прокуратура, СБУ, Центральна виборча комісія, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення тощо. Їх спеціальний статус полягає насамперед у порядку формування та характері взаємозв’язків з іншими, зокрема найвищими органами держави (ВР, Президентом та Кабміном).
При цьому Конституція, як відомо, також не передбачає існування в державному механізмі (апараті) органів виконавчої влади спеціальним статусом, які виконували б відповідні функції за межами системи. В іншому випадку ДБР має бути підпорядковане Міністерству внутрішніх справ.
З огляду на вказане надання ДБР спеціального статусу, порядок його формування, підзвітності та підконтрольності не узгоджуються з відповідними положеннями Конституції та не враховують норм законів «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», які є базовими законодавчими актами в питаннях створення і функціонування центральних органів виконавчої влади. Крім того, ВР згідно з Конституцією не наділена повноваженнями створювати будь-які органи. Тому закріплення в законодавчому акті існування певного центрального органу виконавчої влади обмежує визначені Основним Законом повноваження Кабміну (п.9-1 ст.116 Конституції).
Також із цього приводу існує правова позиція КС, який у п.2 мотивувальної частини рішення від 2.03.99 №2-рп/99 зазначив, що законами можуть регулюватися питання, «вирішення яких відповідно до Конституції не належить до повноважень інших органів державної влади або органів місцевого самоврядування».
Поле для маневрів
Закон містить численні оціночні поняття, а також передбачає на обов’язковість застосування різних технологій (зокрема поліграфа), використання яких належним чином не врегульовано законодавством та не є поширеним.
Відповідно до п.7 ч.2 ст.10 закону директором ДБР, першим його заступником і заступником може бути громадянин України, не молодший за 35 років, який має високі моральні якості та бездоганну репутацію. На жаль, чинне законодавство не містить критеріїв особистих і моральних якостей посадовців. У зв’язку із чим на практиці виникатимуть проблеми з їх оцінюванням та з колом уповноважених на це суб’єктів.
Наявність такого роду оціночних категорій не відповідає вимогам щодо якості законів у контексті принципу верховенства права (ст.8 Конституції), оскільки юридична невизначеність законодавчих норм призводить до їх довільного тлумачення як органами державної влади, так і іншими суб’єктами, що може потягти за собою нове джерело корупції. Наведене не забезпечує також належного виконання вимог ст.19 Конституції.
Також у законі є прогалини у визначенні вимог до директорів та заступників директорів територіальних органів бюро.
У п.19 ч.1 ст.12 акта йдеться про використання коштів фонду спеціальних оперативно-розшукових та слідчих дій ДБР, що не враховує вимог ст.95 Конституції, положень Бюджетного кодексу та закону «Про джерела фінансування органів державної влади».
У ч.3 ст.12 та ч.2 ст.13 закону передбачено підготовку директором ДБР та директорами його територіальних органів не пізніше 30 днів з дня призначення на посади програм діяльності бюро (п’ятирічної стратегічної програми) та територіальних органів (річної програми) відповідно. Однак ці положення мають декларативний характер, оскільки не існує ні механізму реалізації, ні відповідальності за невиконання тих чи інших положень програм.
Окремої уваги також вимагає рівень соціального забезпечення працівників ДБР, зокрема рівень оплати праці, який значно перевищує аналогічне забезпечення суддів, прокурорів та працівників інших правоохоронних органів, що може викликати конфлікти між цими органами.
Забуксує на старті
Однак при обговоренні та голосуванні за проект народні депутати найбільше цікавилися не практичною реалізацією положень та їх узгодженістю з іншими актами у сфері розслідування злочинів, а процедурою призначення директора бюро. Відповідно до ст.11 закону його призначає на посаду Президент за поданням Прем’єр-міністра за рекомендацією комісії з проведення конкурсу. Але такі повноваження не застережені за главою держави в Конституції.
При цьому звернімо увагу на види кримінальних правопорушень, компетенцію щодо розслідування яких матиме бюро після 1 березня 2016 року. Із цієї дати такі порушення має розслідувати виключно ДБР, але фактично розслідувати буде нікому. Адже вочевидь бюро не запрацює: конкурс ще не проведений. І навіть якщо буде призначений директор бюро, це не означає, що у штат шляхом відкритого та прозорого конкурсу візьмуть одразу 1500 осіб.
Крім того, п.4 «Прикінцевих та перехідних положень» закону передбачає передання іншими органами досудового розслідування заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення за підслідністю до ДБР. Але, хоч там і міститься посилання на ст.214 КПК, згаданий пункт не узгоджується з положеннями цієї статті. Адже кодексом не визначено такої процедури, а встановлено обов’язок конкретної особи невідкладно внести відповідні дані до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Незрозумілим залишається й питання стосовно обов’язку попередити заявника про кримінальну відповідальність.
У сучасних реаліях це більше схоже на створення додаткового органу із широким колом каральних функцій, що автоматично призводить до виникнення додаткових механізмів для насильницького управління суспільством та державою з боку правлячої верхівки. При цьому нехтується один із принципів сучасної демократії: створення системи стримувань і противаг у владі, а не нових органів тиску на суспільство.