Монократичний децентралізм

Що міг сказати КС стосовно президентської ініціативи, якби не квапився з висновком

Конституційний Суд прогнозовано не висловив жодних заперечень щодо децентралізації влади, запропонованої Президентом. Усі нововведення визнані такими, що не суперечать вимогам Основного Закону в частині обмеження чи скасування прав і свобод людини. Натомість експерти висловлюють сумніви, що судді КС, які проголосували за цей документ, заглиблювалися у питання.

Конституційність за шаблоном

З огляду на стислі терміни підготовки висновку стосовно проекту «Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади» (№2217а) навряд чи можна було очікувати розлогого аналізу президентської ініціативи. Як свідчить мотивувальна частина документа, для підготовки своєї позиції КС обмежився поясненнями перших осіб держави, не залучаючи до аналізу жодну наукову установу.

Оприлюднений в останній день липня висновок від 30.07.2015 №2-в/2015 складається із дублювання пропонованих статей та положень, повторення їх змісту в більш довільному викладі та констатації, що у разі їх прийняття жодних втручань у права та свободи людини і громадянина не відбудеться. На його підготовку знадобилося лише 4 дні. Як вважають науковці, за 2 тижні (відраховуючи від моменту направлення документа до КС — 16 липня) опрацювати увесь масив документів, які регламентують місцеве самоврядування, включаючи міжнародні акти, ратифіковані Украї­ною, нереально. А на їхню думку, аналізувати було що.

Експерти відзначають: зауваження стосуються не самого висновку, а його обгрунтування. Адже поверховий аналіз доленосних рішень може призвести до несподіваних практичних наслідків, коли сам Суд опиниться у ситуації правової невизначеності через прогалини, що утворяться у Конституції.

Наприклад, перелицювання усього адміністративно-територіального устрою, яке уможливлює проект №2217а. З тексту Конституції будуть прибрані навіть назви областей, що відкриває шлях до чехарди не тільки з їхнім законодавчим перейменуванням, а й з утворенням нових чи об’єднанням старих, лише за бажанням 226 народних депутатів. Як це узгоджується, зокрема, із конституційною нормою щодо проведення всеукраїнського референдуму, для ініціювання якого необхідно зібрати не менш ніж 100000 підписів у 2/3 областей країни? Адже кількість цих областей стане невизначеною і може довільно змінюватися парламентом «з урахуванням думки громад».

Прикметно, що з тексту Основного Закону взагалі прибирається згадка про те, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади» (ч.1 ст.140). На думку експертів, Суд мав принаймні обгрунтувати свій висновок про те, що такі зміни не звужують обсягу прав громадян, а не використовувати шаблонні фрази.

Не виникло у суддів КС запитань і до особливого статусу окремих районів Донбасу, який сором’язливо змістили до «Перехідних положень» проекту. Річ навіть не в тім, чи можуть подібного роду засадничі положення записуватися у конституційний «хвіст». Враховуючи опановану нардепами за останній рік техніку прискореної законотворчості, неважко спрогнозувати, що такий закон може бути як блискавично схвалений, так само згодом не менш швидко скасований.

Око государеве

В цілому експерти-конституціоналісти не так поблажливо оцінюють ініціативу глави держави перебудувати систему влади в країні. Особливе занепокоєння викликали «прокурорські» функції так званих префектів — запозиченої назви, що не має нічого спільного з адміністративно-територіальним устроєм України. Адже про створення префектур автори проекту не згадують. Натомість новий посадовець уособлюватиме президентську владу на місцях — на кшталт представників глави держави часів «раннього Кучми» зі схожими повноваженнями.

Така децентралізація, за оцінками деяких експертів, наближає державу до монократичної форми правління. Адже, крім «наглядачів» на місцях, Президент отримує право зупиняти, дію актів будь-якого представницького органу громади з підстав порушення Конституції. Якщо таке припущення гаранта підтримають судді КС, Верховна Рада зобов’язана призначити позачергові вибори. А доти керувати громадою чи регіоном буде тимчасовий управляючий, якого також призначатиме Президент.

Наразі схоже право закріплене за Президентом лише стосовно Автономної Республіки Крим. Натомість інші громади чи обласні ради навряд чи матимуть схожий обсяг автономних повноважень. Проте контроль за ними значно посилиться, що навряд чи можна називати «децентралізацією».

З огляду на те що інколи й акти парламенту визнавалися неконституційними через помилки в їхніх реквізитах, неважко уявити, як ці повноваження можуть використовуватися на практиці, особливо в рік президентських чи парламентських виборів, стосовно «опозиційних» громад чи регіонів. Адже президентська вертикаль, на відміну від парламенту та Кабміну, тепер сягатиме не тільки кожної області, а й кожної громади. Як це узгоджується із правом громадян на місцеве самоврядування? КС про це нічого не сказав.

Для того щоб глава держави не зловживав своїм правом зупиняти дію актів громад, деякі експерти висловлюються за встановлення балансу: якщо КС двічі поспіль не виявить порушень у рішеннях однієї громади, Верховна Рада отримає право достроково припинити повноваження Президента як такого, що неспроможний виконувати свої повноваження гаранта дотримання Конституції. Як кажуть, у кожному жарті є частка жарту…

Перспективи без перспектив

Також доволі неоднозначно в експертному середовищі сприйнята норма щодо суттєвого скорочення строків пов­новажень органів місцевого самоврядування, що обиратимуться в жовт­ні цього року. Адже проектом №2217а передбачається «перехідне скликання», що триватиме 2 роки: у 2017-му нас знову очікує процедура перевиборів.

Річ у тім, що на той момент, коли зміни до Конституції теоретично можуть бути схвалені (а це може відбутися не раніше початку вересня), виборча кампанія вже стартуватиме. А коли закон набуде чинності (через 3 місяці після опублікування), чергові вибори уже завершаться. Як наслідок, новообрані депутати та голови місцевих рад фактично заднім числом будуть позбавлені свого права працювати у виборних органах повних 5 років (за чинною на момент обрання нормою Конституції).

Свого часу КС визнав, що жодне положення Конституції, яке запроваджує нові обмеження для виборних посад, не може поширюватися на тих, хто отримав представницький мандат на інших, раніше чинних умовах (див. рішення КС від 13.05.97 №1-зп). Цього ж разу КС не звернув навіть уваги парламенту на таку колізію.

Утім, на думку окремих експертів, ідея цього проекту вичерпується самою появою документа. Адже вельми сумнівно, що у парламенті назбирається 300 прихильників глави держави, які погодяться посилити його вертикаль влади. Як зазначають у коментарях самі нардепи, де-юре під ширмою децентралізації Україна де-факто повернеться до президентсько-парламентської форми правління. Цей факт, якщо його зможуть донести до свідомості колег-новобранців, утримає від голосування не тільки опозиційні сили, а й радикально налаштованих представників коаліції.

Можливо, такі перспективи розуміли й судді КС, а тому вирішили не переобтяжуватися грунтовним аналізом документа, який майже не має шансів стати частиною Основного Закону. Але це вже буде справа рук не КС, а парламенту.