Закон і Бізнес


Області розширених можливостей

Які зміни слід унести до Конституції, щоб місцеві громади по-справжньому могли впливати на своє життя


Хоча громадяни й обирають органи місцевої влади, безпосередньо впливати на життя регіону вони можуть дуже рідко.

№22 (1216) 30.05—05.06.2015
ОЛЕКСАНДР БАТАНОВ, доктор юридичних наук, професор, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, член Конституційної комісії
1851

Робота над процесом децентралізації має розпочатись із визначення, яку модель місцевого самоврядування ми хочемо бачити у своїй країні. Розуміння основоположних принципів новацій відкриє шлях до внесення саме тих змін, які по-справжньому гарантуватимуть права місцевих громад. При цьому державна влада має суттєво розширити повноваження місцевих органів та перестати бачити в них своїх конкурентів.


Шанс на зміну

Належне застосування всіх положень Основного Закону є невід’ємною ознакою демократичної, соціальної, правової держави та ефективного функціонування не тільки найвищих органів публічної влади, а й органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Проблема ефективної діяльності органів публічної влади та управління не може бути розв’язана без докорінної зміни конституційно-правового статусу та засад їх функціонування. Адже саме на конституційному рівні закріплюється принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування, зафіксовані базові засади його організації та роботи, по суті, встановлено параметри національної муніципальної моделі.

Ми можемо спостерігати прагнення глави держави, керівництва парламенту та Уряду до рішучих дій у сфері децентралізації та реформування місцевого самоврядування, яке, по суті, вступило в нову фазу та переводиться в новий формат. Зокрема, глава держави створив Конституційну комісію як спеціальний допоміжний орган у процесі підготовки змін.

Під час реформування системи місцевого самоврядування необхідно звернути увагу на деякі методологічні проблеми. Чітка позиція щодо цих проблем дозволить уникнути супе­речностей, колізій у тексті Конституції та створить певні конституційно-доктринальні рамки для розвитку муніципального законодавства.

Вимогою часу є не тільки косметична корекція, точкові зміни відповідного розділу Основного Закону, а й зміна філософії врегулювання діяльності місцевого самоврядування. Останнє повинно сприйматись як феномен, котрий одночасно має ознаки соціального і політичного, публічно-правового та приватноправового характеру. Це публічна влада територіальної громади з усіма її атрибутами і одночасно інститут громадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його здатності управляти власними справами автономно. Отже, насамперед слід визначитися із всією муніципальною парадигмою та теорією місцевого самоврядування, яка має бути покладена в основу його конституційної та законодавчої моделі.

Тобто слід розібратися, на засадах якої з теорій місцевого самоврядування (громадівська, державна, муніципального дуалізму тощо) буде проводитись реформа в цілому та яку варто покласти в основу його конституційної моделі. Відсутність чіткої доктринальної визначеності — одна з причин суперечливості чинного законодавства про місцеве самоврядування.

Визначитися з парадигмою

Також при підготовці нововведень слід визначитися, яка з відомих світовій муніципальній практиці моделей організації місцевого самоврядування має бути покладена в основу його конституційної та законодавчої моделі. Наприклад, це може бути англо-американська, континентальна (французька, романо-германська, скандинавська) чи іберійська модель. Крім цього, може бути запроваджена модель партисипативної демократії або споживацька. Як варіант, може бути сильний мер або сильна місцева рада або ж сильні і мер, і рада. Серед можливих варіантів є також уніфікована модель на всіх муніципальних рівнях (як зараз в Україні) або модель плюралізму організаційних форм місцевого самоврядування залежно від статусу територіальних громад і розмірів населених пунктів.

Відповідь на ці запитання важлива з точки зору як формування самої системи суб’єктів місцевого самоврядування, форм і методів відносин і взаємодії між ними, так і в аспекті модернізації механізму публічної влади в цілому, взаємодії суб’єктів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади, а також у контексті реформи адміністративно-територіального устрою.

Під час напрацювання змін необхідно визначитися, на основі яких міжнародних стандартів формуватиметься конституційна модель місцевого самоврядування. Слід робити випереджальні кроки відповідно до сучасних світових тенденцій муніципального розвитку. Адже, крім Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 р., є Декларація щодо забезпечення якісного врядування на місцевому і регіональному рівнях, ухвалена на 14-й сесії Європейської конференції міністрів держав — членів Ради Європи, відповідальних за регіональне та місцеве врядування, 24—25.02.2005, Європейська конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні від 5.02.92, переглянута Європейська хартія щодо участі молоді у громадському житті на місцевому та регіональному рівнях, прийнята Конгресом місцевої та регіональної влади Ради Європи на 10-й пленарній сесії 21.05.2003 тощо. Потрібно враховувати й ті тенденції, які існують у сучасному світі в цілому, у першу чергу розроблення в рамках ООН таких документів, як Всесвітня хартія місцевого самоврядування та Декларація про норми раціонального керівництва містами: на шляху до створення «міста для всіх», проекти котрих були представлені у Найробі ще у травні 2000 р.

Закріплення таких положень на універсальному та регіональному рівнях за допомогою рамкових норм міжнародного права свідчить про важливість інституту місцевого самоврядування не тільки у міжнародному аспекті, що характеризується актуалізацією і глобалізацією предметів муніципально-правового регулювання, а й у національному (внутрішньодержавному) вимірі, їх роллю в процесах формування національного муніципального законодавства, реалізації прав людини, встановлення муніципальної влади та ефективної моделі місцевого самоврядування.

Спосіб викладення

У процесі вдосконалення конституційно-правового статусу та засад діяльності місцевого самоврядування доцільно враховувати обмежений обсяг його конституційної регламентації, її структуру, межі та зміст. Так, обсяг конституційного регулювання — це, по суті, кількісний (фактично математичний) вимір конституційних норм щодо місцевого самоврядування. У чинній Конституції є низка положень, які регулюють відповідні відносини (стст.7, 38, 140—146). Необхідно встановити, які норми та в якому обсязі потребують корекції, які кількісні параметри конституційного регулювання місцевого самоврядування потрібні. Варто обговорити, чи буде збережений існуючий кількісний підхід до конституційних норм. Можливі різні варіанти: від збереження обсягу зі змінами змістовного характеру до розширення цих обсягів — до розмірів розділу, що закріплює права людини (такі пропозиції вносилися ще під час конституційно-проектних робіт на початку 1990-х років).

Структура конституційного регулювання відображає, конструює саму композицію його змісту, дає уявлення про основні блоки питань, що підлягають конституційному регулюванню з точки зору форми викладення. Це спосіб внутрішньої побудови тексту (за логічними критеріями) з окремих складових частин, тобто порядок об’єднання однорідних конституційних норм у певні комплекси — розрізнені статті, розділи або глави та послідовність їх розміщення.

Необхідно визначити, буде окремий розділ чи об’єднаний з розділом про адміністративно-територіальний устрій або з розділом щодо статусу місцевих органів державної виконавчої влади. Варто обговорити, чи буде збережений існуючий композиційний підхід до конституційних норм щодо місцевого самоврядування, їх нумерація, місце у тексті Конституції. Усе залежить, звичайно, від того, якого роду змін має зазнати Основний Закон у цілому.

Межі конституційної регламентації місцевого самоврядування важливі для того, щоб установити, яке коло базових питань має міститися в Конституції. Наприклад, принципи місцевого самоврядування, засади його діяльності, основні функції, форми взаємодії з державою, муніципальна виборча система, судовий захист, статус асоціацій місцевого самоврядування або положення щодо конституційно-правової відповідальності місцевого самоврядування тощо.

Необхідно обов’язково визначити, що потрібно зафіксувати у Конституції, а що тільки у законодавстві. Це фактично ключова проблема, яка виводить на вирішення питань змісту, функцій конституційних норм. Це дозволить зекономити час у процесі дискусії стосовно головних проблем, не відволікаючись на другорядні питання.

Муніципальна вертикаль

Зміст конституційної регламентації місцевого самоврядування — це конкретне текстуальне, нормативне наповнення відповідних статей Конституції.

У силу цього, спираючись на вихідні засади громадівського муніципального праворозуміння, у першу чергу на конституційному рівні необхідно врегулювати статус територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій та повноважень, визначити особливості її правосуб’єктності та закріпити основні принципи самоврядування територіальної громади.

Також доцільно окреслити основні функції та повноваження держави та органів державної влади у сфері самоврядування територіальних громад, закріпити механізм реалізації прав людини та громадянина у процесі самоврядування цих громад, зафіксувати форми та гарантії участі їх членів у виконанні завдань, функцій та компетенції місцевого самоврядування. Необхідно визначити правові, територіальні, матеріальні, фінансові та інші основи місцевого самоврядування.

Насамперед метою змін до Конституції має стати вдосконалення правового статусу місцевого самоврядування відповідно до європейських принципів і стандартів. Необхідно створити оптимальні конституційно-правові умови для реалізації принципу визнання та гарантування місцевого самоврядування, первинним суб’єктом та основним носієм функцій і повноважень якого є територіальна громада. Саме вона як первинний суб’єкт місцевого самоврядування найбільш оптимально розкриває сутність та призначення місцевого самоврядування, концентрує у собі його ціннісно-смисловий зміст (базові демократичні цінності, місце та значення у громадському та конституційному механізмі). До того ж це повністю відповідає традиціям України та міжнародно-правовим стандартам місцевого самоврядування.

У тексті Конституції доцільно закріпити принцип, згідно з яким місцеве самоврядування — це самостійний та організаційно відокремлений від органів державної влади вид публічної влади, який здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Такого роду норма створювала б конституційні умови для формування муніципальної влади як окремого виду публічної влади, її поділу не тільки по горизонталі (на законодавчу, виконавчу та судову), а й вертикалі (державну та муніципальну).

Необхідно зробити акцент на первинності територіальної громади як основного суб’єкта місцевого самоврядування, причому з посиланням на те, що статус територіальної громади регулюється окремим законом. Також у тексті Конституції необхідно чітко зафіксувати положення про те, що держава гарантує всі права територіальних громад, при цьому наголосити на тому, що вони мають усі права юридичної особи. Питання щодо статусу територіальних громад як юридичних осіб публічного права є доволі дискусійним як у вітчизняній юридичній науці, так і у середовищі практиків місцевого самоврядування. Видається, що такий підхід не тільки створив би умови для формування конституційно-правового статусу територіальних громад, а й посилив би їх роль, функції та значення у цивільно-правових та господарських відносинах.

Справжні повноваження

Під час підготовки змін необхідно закріпити як окрему конституційну норму основні принципи діяльності місцевого самоврядування, зокрема визнання територіальної громади первинним суб’єктом місцевого самоврядування, його державної підтримки та гарантованості, гуманізму, визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю та головною метою місцевого самоврядування, народовладдя і виборності, законності, поєднання державних та місцевих інтересів, субсидіарності, повсюдності, публічності і прозорості, правової, організаційно-кадрової та матеріально-фінансової самостійності і спроможності, судового захисту прав місцевого самоврядування.

Частини цих принципів немає ні в чинній Конституції, ні в законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Такі базові, фундаментальні принципи муніципальної демократії є обов’язковими для виконання, особливо державою, і вони мають стати ціннісними орієнтирами для побудови подальшої конституційно-правової основи місцевого самоврядування.

Необхідно перейти від існуючої консервативної моделі місцевого самоврядування, за якої воно, по суті, здійснюється лише на рівні територіальних громад, а на рівні регіонів —
областей і районів — фактично має символічний характер, до повноцінної системи місцевого самоврядування на усіх рівнях організації суспільства.

Впровадження відомого світовій муніципальній практиці принципу повсюдності місцевого самоврядування створило б правові умови для активізації життєдіяльності територіальних громад, чіткі територіальні межі їхньої муніципальної діяльності, сприяло б децентралізації публічної влади, розмежуванню функцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, розширенню самостійності і відповідальності територіальних громад у вирішенні завдань із життєзабезпечення і розвитку територій, міст, селищ і інших населених пунктів з урахуванням місцевої специфіки, соціально-економічних особливостей і культурно-історичних традицій громад і регіонів.

Зокрема, надання представницьким органам місцевого самоврядування на регіональному рівні права на утворення власних виконавчих органів перетворило б ці органи на самодостатні та дієздатні суб’єкти місцевого самоврядування, які змогли б повноцінно представляти та реалізовувати спільні інтереси територіальних громад.

Що не заборонено — дозволено

Важливий момент, який необхідно закріпити у Конституції, — це об’єкти місцевого самоврядування: питання місцевого значення, які втілюються у конкретні функції і повноваження суб’єктів місцевого самоврядування та насамперед права людини в конкретних сферах муніципального життя. Зокрема, спираючись на положення Європейської хартії місцевого самоврядування, слід чітко та однозначно закріпити положення про те, що у вирішенні питань місцевого значення територіальна громада, органи та посадові особи місцевого самоврядування повинні мати всі функції та повноваження, за винятком тих, які покладені на органи державної влади цією Конституцією та законами.

Також варто передбачити норму, згідно з якою перелік окремих функцій і повноважень територіальної громади, її органів та посадових осіб, який установлюється у законах України, не може тлумачитися як обмеження їхніх функцій і повноважень, а також прав і свобод членів територіальної громади.

Такого роду пропозиції базуються на тому, що в Україні відбулося конституційно-декларативне визнання наявності питань місцевого значення у вигляді встановлення принципу регулювання повноважень органів місцевого самоврядування за схемою «дозволено лише те, що передбачено законом». До того ж в основу існуючого порядку визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування покладено традиційно-галузевий, фактично радянський принцип законодавчої фіксації. По суті, муніципальна влада первинно зорієнтована на сфери місцевого господарства, а не на питання місцевого значення.

Впровадження на конституційному рівні відомого світовій муніципальній практиці методу негативного регулювання діяльності місцевого самоврядування («дозволено все, що не заборонено») створить конституційно-правові умови для активізації життєдіяльності територіальних громад та включення до питань місцевого значення широкого кола суспільних відносин, які виникають на локальному рівні.

Однією з новел, яку варто зафіксувати в конституційній моделі місцевого самоврядування, — це стаття, головна ідея якої полягала б у тому, щоб підвищити статус асоціацій місцевого самоврядування, посилити право територіальних громад утворювати такі асоціації і захищати за їх участю свої муніципальні права. Закріплення асоціацій і відповідного права територіальних громад на конституційному рівні — це насамперед орієнтир для держави, щоб вона зважала на місцеве самоврядування. На сьогодні останнє певною мірою сприймається як конкурент держави. Тому, щоб місцеве самоврядування розвивалось, воно повинно мати відповідні механізми захисту своїх прав. Одним з таких механізмів і мають стати асоціації. Підвищуючи статус асоціацій місцевого самоврядування, ми створимо додаткові й дуже потужні механізми захисту громадянського суспільства і місцевого самоврядування.

На наш погляд, підготовка на зазначених засадах законопроекту про внесення змін до Конституції щодо місцевого самоврядування та його прийняття сприятиме утвердженню якісно нових підходів до організації та функціонування місцевого самоврядування. Спираючись на відповідні норми, територіальні громади відчують себе первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, зможуть безпосередньо реалізовувати свою політичну та економічну правосуб’єктність та вирішувати під свою відповідальність широке коло питань місцевого значення.