Свобода обмежується Конституцією

Чому відсутність спеціального закону не полегшує, а ускладнює проведення мітингів?

Вдосконалення регулювання не тільки спростить організацію мітингів, а й допоможе уникнути правопорушень під час їх проведення.

Органи влади та правоохоронці мають чимало інструментів, якими, за бажання, можна обмежити проведення мирних зборів. Не допомагає захистити це право громадян навіть конституційна гарантія. Тому гарантувати його дотримання має спеціальний акт. До того ж відсутність відповідного законодавства інколи використовують на свою користь і деякі учасники мітингів. Таким чином, нинішня ситуація створює ризики і загрози не тільки для рядових громадян, а й для представників влади.

На найвищому рівні

Основний Закон закріплює лише основні та принципові положення. Вони, незважаючи на їх безпосередню дію, можуть та повинні бути розкриті й розвинені.

Серед основних прав та свобод ст.39 Конституції закріплені політичні права та свободи, які повин­ні забезпечити політичну свободу думки, переконань та висловлювань громадян країни. Держава гарантує свободу думки та слова, право на звернення до органів державної влади й місцевого самоврядування, на об’єднання, на участь в управлінні державними справами, виборчі права та право на свободу зборів, мітингів, походів і демонстрацій.

Доступність і можливість реалізації в законний спосіб саме права на свободу зборів, мітингів, походів і демонстрацій є стовідсотковим показником ступеня зрілості демократичного суспільства, свідомості його громадян та порядності влади. Саме під час проведення мирних зібрань їх учасники мають можливість не тільки висловлювати заперечення або прихильність до певних подій у країні та за її межами, а й оприлюднювати вимоги. Це є важливою ланкою в процесі формування та вдосконалення суспільства в цілому.

Свобода мирних зборів не належить до абсолютних прав і може бути обмежена. Так, поряд з гарантіями акт найвищої юридичної сили містить і певні обмеження, оскільки громадяни можуть збиратися лише без зброї та мирно. Право на мирні збори може бути обмежено винятково «з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей», що закріплено в ч.2 ст.39 Конституції, а ст.64 Основ­ного Закону передбачає можливість тимчасового обмеження права на свободу зборів, мітингів, походів і демонстрацій в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Міжнародний стандарт

Слід звернути увагу на те, що право на свободу мирних зібрань закріплено в багатьох міжнародних документах, серед яких є декларативні: Загальна декларація прав людини, Декларація про захист від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність людини, видів поводження та покарання, Декларація про ліквідацію всіх форм нетерпимості та дискримінації на грунті релігії та переконання тощо.

Серед міжнародних актів, обов’язкових для виконання країнами-учасницями, слід відзначити Міжнародний пакт про громадські та політичні права, Міжнародний пакт про економічні та культурні права, Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод.

Майже 90 конституцій країн світу, прийнятих після 1948 р., мають перелік фундаментальних прав, закріплених у Декларації прав людини. Не стала винятком і Україна, яка визнала міжнародні стандарти в галузі прав людини та прописала їх в Основному Законі, надавши їм найвищої юридичної сили.

У той же час у 1997 р. Україна ратифікувала вищезазначену конвенцію, дія якої поширюється більш як на 800 млн людей у всьому світі. Ця спільнота погодилася та зобов’язалася дотримуватися мінімальних загальних стандартів у сфері прав людини, а реалізація цього процесу контролюється Європейським судом з прав людини.

ЄСПЛ, формуючи свої правові позиції, що розкривають зміст свободи мирних зборів, уважає, що це право поширюється як на приватні збори, так і на збори в громадських місцях, передбачає свободу мирних демонстрацій, яка гарантується кожному, хто намагається їх організувати. Також Європейський суд зазначає, що право на проведення контрдемонстрацій у демократичному суспільстві не може бути причиною обмеження права на демонстрацію. Разом з тим право на мирні збори передбачає захист від контрдемонстрацій: на думку суддів, учасники демонстрацій повинні мати можливість проведення їх без побоювань фізичного насильства з боку супротивників.

Виходячи з правової позиції Євросуду, можна зробити кілька висновків. По-перше, особа, яка брала участь у незабороненій демонстрації, не може бути обвинувачена в тому, що ця демонстрація не мала мирного характеру. По-друге, кожен учасник зборів повністю перебуває під охороною ст.11 конвенції, якщо його поведінка правомірна.

Міжнародні нормативно-правові акти, в яких закріплене право людини на мирні збори, є беззаперечним відображенням верховенства права. Проте, ратифікуючи будь-який документ, влада зобов’язується реалізувати його положення, використовуючи національне законодавство та систему державних органів. Саме національне законодавство повинне передбачати не тільки ефективні механізми, а й процедуру їх реалізації.

Національні особливості

На жаль, слід констатувати, що в Україні право на свободу мітингів законодавчо не врегульоване. Чинне законодавство не встановлює ні порядку організації, ні порядку проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій. Правоохоронна система та судова влада нерідко використовують акти законодавства, що суперечать приписам Конституції та предметно не регулюють спірних правовідносин.

Так, згідно з позицією Вищого адміністративного суду, викладеною в довідці щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010—2011 рр. справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо), до відома суддів апеляційних та окружних адміністративних судів із цього питання доведено, що «у судовій практиці під час вирішення справ щодо обмеження права на мирні зібрання мають місце випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого указом Президії Верховної Ради СРСР від 28.07.88 №9306-ХІ «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР». Такий підхід судів є помилковим, оскільки нормами цього указу встановлюється дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надаються права органам влади та місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають пов­новаження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду. Зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення справ розглядуваної категорії.

Також суди практикують посилання на вимоги п.«б» ч.3 ст.38 закону «Про місцеве самоврядування в України», яким передбачено, що до делегованих повноважень органів виконавчої влади належить вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій та демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, а також здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

Разом з тим у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду від 19.04.2001 №4-рп2001 установлено, що «положення ч.1 ст.39 Конституції щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто в прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежу­вати передбачене ст.39 Конституції право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання».

Таким чином, точний проміжок часу між направленням до органів влади повідомлення про мирне зібрання та початком його проведення в нормативних актах не визначається, сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирних заходів є обов’язком організатора, форма та спосіб надання такого повідомлення законодавчо не встановлена.

Програють усі

Може скластися враження, що відсутність законодавчого регулювання права на свободу мирних зборів полегшує їх організацію та проведення. Проте такий висновок є не тільки помилковим, а й небезпечним. Відсутність закону використовується як несумлінними мітингувальниками, так і представниками влади. У першому випадку провокаціям можна запобігти або відреагувати на них. Але маніпулювання з боку представників влади становить реальну загрозу демократичним цінностям суспільства.

Треба назвати найбільш поширені порушення з боку представників влади:

• судові обмеження права на мирні зібрання, підставою для яких стали заяви міліції щодо неможливості забезпечення охорони громадського порядку;

• дії правоохоронців, що перешкоджають громадянам узяти участь у мирних зібраннях.

Під час проведення останніх представники правоохоронних органів часто надмірно застосовують силу та спеціальні засоби проти простих громадян, журналістів, свідомо надають перевагу учасникам контрдемонстрацій, виявляють бездіяльність під час сутичок, що виникають між сторонами, та безпідставно затримують учасників мирних зібрань, що є найпоширенішим способом припинення проведення акцій.

Однак ЄСПЛ визначає, що там, «де демонстранти не беруть участі в актах насилля, державним органам важливо продемонструвати певний рівень толерантності стосовно мирних зібрань з тим, щоб гарантована ст.1 конвенції свобода зібрань не була позбавлена своєї суті».

Згідно з принципами ОБСЄ щодо свободи мирних зібрань ані гіпотетичний ризик порушень громадського порядку, ані присутність радикально налаштованої групи осіб не можуть бути законними підставами для заборони мирного зібрання. На кожний окремий випадок насильства під час мирного заходу представники правоохоронних органів мають реагувати під час його проведення, але не шляхом попередньої заборони всім учасникам брати участь у такому заході. Для попередньої заборони потрібні переконливі докази того, що організатори конкретного зібрання планують насилля та безлад.

Для прикладу, у справі «Букта проти Угорщини» Євросуд визначив, що «рішення про розгін мирного зібрання лише на підставі відсутності попереднього повідомлення, при тому, що учасники зібрання ведуть себе у відповідності до закону, є непропорційним обмеженням свободи мирних зібрань».

Додаткові гарантії

Необхідно мати на увазі, що в Україні є традицією проведення акцій у формі наметових містечок. Правове регулювання в такому випадку має здійснюватися в межах положень про право на мирні зібрання, а не в межах положень про «малі архітектурні форми», які існували та існують майже в усіх містах країни.

Небезпечною є тенденція до застосування правоохоронцями сили та спецзасобів до журналістів. Згідно з керівними принципами ОБСЄ щодо свободи мирних зібрань роль ЗМІ як громадського спостерігача полягає в поширенні інформації та ідей з питань, що становлять громадський інтерес. Тому журналістам має бути гарантований максимально можливий доступ на будь-яке мирне зібрання та забезпечена присутність під час усіх дій, пов’язаних із забезпеченням громадського порядку.

З огляду на високу політичну та громадську активність українців існує нагальна потреба в прийнятті спеціальних законодавчих актів. Потрібно враховувати європейський досвід, який має сталі традиції та є найбільш ліберальним щодо реалізації права на мирні зібрання. Необхідно нормативно відокремити мирні зібрання від переліку інших масових заходів, забезпечити проведення ефективних розслідувань щодо кожного випадку надмірного застосування сили до учасників мирних заходів та їх затримання. Без вагань слід відмовитися від практики правоохоронних органів, яка полягає в повідомленні органів місцевого самоврядування про неможливість забезпечення правопорядку на місці проведення мирних акцій.

Тільки приведення національного законодавства у відповідність до профільних міжнародних норм є запорукою початку розвитку Украї­ни як демократичної європейської держави.