Україну «безнаглядною» все ж таки не залишать

Прокуратуру хочуть позбавити частини повноважень і важелів впливу на громадян і підприємства

Реформа кримінальної юстиції, анонсована свого часу Президентом Віктором Януковичем, з кожним місяцем набирає обертів. І поступово українська правова система змінює свою конфігурацію. Першою ластівкою став новий КПК, що здійснив революцію в кримінальному процесі, за ним було ухвалення закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», який нарешті зробив захисників самодостатніми фігурами. І ось ще один логічний крок: у ВР зареєстровано проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури» (№11074), що наближає вітчизняну наглядову систему до європейських стандартів.

Реформаторська логіка

Здається, в реальність і безповоротність анонсованої В.Януковичем правової реформи повірили всі, навіть затяті скептики. Причини сумніватися були: практично кожен Президент уважав своїм обов’язком виступити з обіцянкою модернізувати вітчизняне судочинство та юстицію. Але, очевидно, як люблять говорити наші депутати, не вистачало політичної волі.

«Ми проводимо реформи в рамках європейської інтеграції, але ми це робимо для себе. Ми добре розуміємо, що стандарти треба міняти», — заявив минулого року в інтерв’ю Euronews В.Янукович. Після того як влада вистрелила цілою обоймою законів, з’ясувалося, що це не порожня декларація для іноземних ЗМІ. Нарешті віз зрушив з місця. Правда, опоненти миттєво переорієнтовувались і почали критикувати розроблювані новою командою «біллі». Але від прийдешніх змін уже не відмахнутися, реформу не зупинити — вона мчить на всіх парах, як паровоз, що набрав швидкість. І ось уже експерти й чиновники обговорюють практичні аспекти нового КПК: з кого формуватиметься штат слідчих суддів, де взяти гроші на проведення відеоконференцій тощо.

Нові закони з’являються один за одним за внутрішньою логікою. Наприклад, зрозуміло, що спочатку необхідно було прийняти новий КПК, тим самим змінивши колишню застарілу будівлю й заклавши фундамент нової кримінальної системи. А потім — приймати документи, так би мовити, другого ешелону (той же закон про адвокатуру). Черговий доказ поступальності реформ — проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури» за авторством Володимира Пилипенка, Валерія Писаренка, Володимира Олійника, який багато в чому «переформатує» відносини між наглядовим органом і звичайними громадянами.

Тоталітарна спадщина

Цікаво, що закон «Про прокуратуру» був першим, прийнятим у незалежній Україні. До речі, функції цього наглядового органу — єдиного з усіх правоохоронних — прописані в окремій статті Конституції. Таким чином, депутати від самого початку побічно підкреслили особливу роль прокуратури в правовій системі України. Буквально з того самого часу, коли був прийнятий закон (розпаду Радянського Союзу), заговорили про необхідність реформування прокуратури. При цьому як тільки багатостраждальний наглядовий орган не називали — і багатоголовою гідрою, і всевидячим монстром.

Справді, в спадщину від тоталітарної системи прокуратурі дістались і практично необмежені пов­новаження, і не цілком виправдана багатофункціональність, і «повсюдність», яку насамперед забезпечував «нагляд за дотриманням законності» в усіх сферах, або, простіше кажучи, загальний нагляд. Саме ця функція піддавалася найгострішій критиці. На думку багатьох експертів, сама концепція загального нагляду супе­речила принципам правової демократичної держави. Незважаючи на це, прокуратура всі ці роки «залишалася при своїх інтересах» і фактично продовжувала працювати за колишньою радянською моделлю.

Вперше світло в кінці тунелю замиготіло, коли в Україні з’явився новий КПК. Саме він передбачає позбавлення прокуратури функцій слідства. Правда, поки тільки в 5-річній перспективі. При цьому розслідування деяких категорій злочинів уже тепер передається у відання МВС і СБУ. І, незважаючи на первинну незадоволеність цими змінами, прокурорському середовищу, що «дивиться за законами», врешті-решт довелося змиритись і прийняти нововведення. Насправді важко говорити про безсторонність, коли один і той же орган займається розслідуванням злочинів і в той же час наглядає за цим самим розслідуванням. Або веде слідство, а пізніше представляє в суді державне обвинувачення. Це деколи призводить до перекосів: прокурори, захищаючи честь мундира, з надмірним завзяттям виконують «обвинувальні» функції. Давно відмічено: навіть якщо в суді стає очевидно, що обвинувачений не винний, прокурор ніколи не зажадає ухвалення виправдувального вироку та звільнення підсудного. Так уже повелося ще з радянських часів.

Проект, що передбачає внесення змін до закону «Про прокуратуру», це ще одна цеглинка для побудови цивілізованої моделі наглядового органу. Наприклад, істотно звужуються повноваження прокуратури в частині загального нагляду. Якщо раніше прокурор мав право втручатися в роботу будь-якої комерційної структури, на свій розсуд призначати перевірки (це спочатку припускали його повноваження), то з ухваленням нового закону для їх проведення необхідна обгрунтована постанова, копія якої в обов’язковому порядку надається керівникові організації або підприємства й може бути оскаржена вищестоящому прокуророві або до суду.

Крім того, проведення прокурорської перевірки за заявами та зверненнями фізичних і юридичних осіб (що зараз активно практикується) заборонено до їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування. Виняток становлять тільки ті повідомлення, які містять інформацію про скоєння злочину.

Взагалі, повноваження прокурора в проекті окреслені значно чіткіше, і за рахунок цього звужені.

Замість трьох — один

Істотно зменшуються важелі впливу прокурора: з трьох так званих актів прокурорського реагування залишається один — подання. Прокурорський протест і припис законодавцями виключені. Самі автори пояснюють це тим, що зазначені акти повинні бути лише своєрідною рекомендацією про усунення тих чи інших порушень, а будь-які негативні наслідки повинні наставати тільки після рішення суду. Це, мовляв, захистить бізнесменів від безпідставного блокування комерційної діяльності. Подання ж нічим серйозним потенційному порушникові не загрожує — ні припиненням дії нормативно-правових актів, ні припиненням діяльності підприємства, ні необхідністю обов’язково усунути порушення.

Тільки в разі відхилення подання або неповідомлення про результати його розгляду прокурор може звернутися до суду з вимогою визнати незаконним рішення, нормативно-правовий акт, чиїсь дії і т.д. По суті, законодавці в одному акті реагування частково об’єднали функції всіх трьох.

Новий закон також позбавить прокурорів нижчих рівнів права подавати заяву про перегляд судових рішень у цивільних, господарських, адміністративних справах у зв’язку з нововиявленими обставинами. З такою вимогою може звернутися тільки Генпрокурор, його заступники, прокурор АРК, прокурори обласного рівня, мм.Києва і Севастополя.

Загальний нагляд необхідний?

Частина прокурорів усе-таки визнає, що де-факто повноваження прокуратури надмірні, а той же загальний нагляд давно віджив своє. «Зауважте, функція загального нагляду відсутня в Конституції. Це дуже важливий момент, — прокоментував «ЗіБ» ситуацію екс-генпрокурор Святослав Піскун. — За великим рахунком, це атавізм радянської системи. Загальний нагляд свого часу жартома називали ще «огульним наглядом». Тобто прокуратура мала право втручатися в життя всіх громадян України. Звичайно, це суперечить Конституції, порушує права людини, захист яких передбачений міжнародним законодавством.

Тому ініціативу влади, спрямовану на скорочення функцій прокуратури щодо загального нагляду, можна вітати. Прокурор не повинен втручатися в усе. Він повинен реагувати тільки на явне порушення законів і Конституції. А виявляти це й перевіряти повинні контрольні органи.

Правда, далеко не всі прокурори із цим згодні. «Насправді функція загального нагляду, або правозахисна функція прокуратури, існує приблизно в трьох десятках цивілізованих держав. У більшості країн — членів Ради Європи органи прокуратури в різних формах і межах забезпечують нагляд за дотриманням прав і свобод громадян на користь суспільства й держави, — заявив свого часу кореспондентці «ЗіБ» заступник Генпрокурора Григорій Середа. — Це стосується Азербайджану, Вірменії, Росії, Латвії, Литви, Молдови, інших колишніх радянських респуб­лік. Крім того, прокурорський нагляд у різних формах є в Угорщині, Болгарії, Італії, Сербії, Словенії та деяких інших європейських країнах. Ця функція здійснюється у формі досудового захисту прав і свобод людини. Нічого катастрофічного в ній не немає».

«Наміри обмежити органи прокуратури в здійсненні загального нагляду з’явилися давно, — згадує й екс-заступник Генпрокурора, а нині адвокат Олексій Баганець. — Розмови про це йдуть з часів отримання Україною незалежності. Але я все ж таки думаю, що нагляд за дотриманням законів тими ж органами влади повинен залишитися. Адже без прокуратури громадянин у разі порушення його прав виявляється беззахисним. Поки він звернеться до суду, поки пройде весь судовий ланцюжок, поки знайде собі адвоката (причому не кожен може це собі дозволити), пройде багато часу. А прокурор, провівши перевірку, може протягом місяця внести документ прокурорського реагування. Якщо представник влади, керівник підприємства, що порушив права людини, не хоче виконувати припис прокурора, той має право звернутися до суду, щоб у судовому порядку покарати порушника закону й за допомогою судового рішення добитися відновлення порушеного права. Тобто прокурори завжди діяли тільки через суд, адже ніхто нікому силою рук не викручував і підприємств самовільно не закривав».

При цьому Олексій Васильович усе-таки згоден: загальний нагляд у формі (багато в чому успадкованою Україною), що існувала в Радянському Союзі, надмірний: «Звичайно, в СРСР був усеосяжний загальний нагляд. Прокуратура не повинна здійснювати нагляд за громадянами, це не її функція. Прокуратура не повинна втручатися в господарську діяльність, вона не повинна заважати роботі підприємств. Те, що перегини були, я не можу заперечувати.

Я на 100% згоден, що потрібно було модернізувати цю функцію, але не можна в жодному випадку йти на її знищення. Державні контрольні органи прокуратуру поки замінити не зможуть».

Утім, хвилювання експертів передчасні: повністю відбирати загальний нагляд у прокуратури поки що ніхто не збирається. Він лише буде скорочений, як і функції самих прокурорів. На жаль, сьогодні українські «наглядачі за законами» не дуже схожі на працівників органів зі старих радянських фільмів. Навряд чи хтось зможе навести приклад, коли прокурор сам, за власним почином, узявся обстоювати інтереси самотньої бабусі або багатодітної сім’ї. Виконує правозахисну функцію прокуратура найчастіше тільки після того, як чиясь проблема або історія стають надбанням громадськості й не діяти вже неможливо, або ж, додержуючись якоїсь іншої, далекої від захисту інтересів пересічних громадян, логіки.

Вирівнюючи перекоси

Ще одне нововведення, передбачене законодавцями, — обмеження переліку підстав для представництва прокуратурою інтересів громадянина в суді. Проект, зокрема, передбачає, що приводом для здійснення цієї функції стане тільки неспроможність громадянина захистити себе через фізичний або матеріальний стан, літній вік, недіє­здатність або обмежену дієздатність. Раніше в цьому списку були присутні також «інші поважні причини», а це істотно розширювало можливості прокуратури представляти чиїсь інтереси. До речі, тепер наявність перерахованих підстав повинна бути до того ж обгрунтована прокурором за допомогою надання відповідних доказів, чого раніше не передбачалося.

На думку авторів законопроекту, участь прокурора на боці одного з учасників процесу створює ризик позапроцесуального впливу на суд, надає тій чи іншій стороні невиправдані переваги і таким чином порушує принцип рівноправності учасників процесу.

На жаль, якщо в розвинених правових державах прокурор зазвичай має на суд не більше впливу, ніж адвокат або будь-який інший учасник процесу, то в Україні все поки інакше. ­У спадок від СРСР нам дісталося негласне правило: на чиєму боці виступає прокурор, той і правий. Напевно, має пройти ще немало років, перш ніж ми позбудемося цих перекосів.

Недивно, що адвокати сприйняли новації з натхненням, а прокурори — без особливого ентузіазму. Адже законопроект робить ще один крок у бік усунення нерівності у відносинах між прокурорами й адвокатами, поступово роблячи їх майже рівноправними учасниками кримінального процесу.

До речі, автори заявляють, що ухвалення закону не потребуватиме збільшення бюджетних витрат.

пряма мова

— Зміст закладених у законопроекті пропозицій в основному зводиться до обмеження повноважень прокурора у сфері нагляду за додержанням і застосуванням законів. Однак для мене як адвоката, основна діяльність якого полягає в представництві інтересів особи в суді, важливими є ті зміни, які вносяться до процесуальних кодексів України і закону «Про прокуратуру» та визначають процесуальний статус прокурора. І в цьому контексті варто відзначити такі позитивні моменти цього законопроекту, як зменшення кількості обставин, за наявності яких прокурор може звертатися до суду в інтересах громадянина, та встановлення для прокурора обов’язку надавати суду документи, які підтверджують наявність таких обставин.

Участь прокурора на боці одного з учасників судового процесу створює ризик позапроцесуального впливу на суд та надає іншій стороні невиправдані переваги. З огляду на мою багаторічну практику представницької діяльності можу відзначити, що така позиція авторів законопроекту є не припущенням, а, на жаль, констатацією факту. Тому залишається тільки вітати бажання народних обранців усунути наявні ризики впливу на суд та обмежити будь-які можливості для зловживань.

До речі, свого часу саме з ініціативи народних депутатів Володимира Пилипенка та Валерія Писаренка (які також є авторами проекту №11074. — Прим. ред.), парламент прийняв закон, який істотно обмежив можливість прокурора після перебігу значного проміжку часу звертатися до суду з апеляційними, касаційними скаргами чи заявами про перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами. У результаті прийняття цього закону вдалося закласти основу для подолання ситуацій, коли за зверненням прокурора судове рішення переглядалося через 5 чи більше років. З огляду на це сьогоднішня ініціатива народних депутатів особисто для мене виглядає як логічне продовження їхньої діяльності щодо приведення статусу і повноважень прокуратури у відповідність до європейських стандартів.

— У разі прийняття цього законопроекту так званий загальний нагляд, на жаль, не буде повністю скасований. Разом з тим запропоновані зміни його суттєво обмежать і скасують значну частину надмірних повноважень прокурора, на зловживання якими ми постійно нарікаємо.

По-перше, прокурор зможе реалізовувати свої основні повноваження в рамках загального нагляду лише під час проведення перевірки. При цьому вона може бути розпочата виключно після винесення та вручення особі мотивованої постанови. Дуже важливим є положення, згідно з яким проведення перевірки без надання копії такої постанови особі, на права якої вона впливає, взагалі не допускається. Думаю, така формалізація процедури дозволить значно зменшити незаконне використання повноважень прокурорськими співробітниками.

По-друге, прокурорські перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб та депутатів зможуть проводитися лише в разі їх попереднього розгляду компетентними органами або неприйняття ними в установлені строки рішень із цих питань. Думаю, це суттєво знизить рівень необгрунтованого втручання прокуратури в підприємницьку діяльність, у тому числі в ту, нагляд за законністю якої здійснюють інші органи контролю.

Звичайно, ідеальним варіантом було б прийняття нового закону про прокуратуру з повністю переглянутими повноваженнями цього органу. Проте запропоновані зміни, безсумнівно, є рухом уперед на шляху приведення функцій прокуратури до європейських стандартів та виконання вимог Конституції.

Вселяє оптимізм і вже добре помітна в останніх законодавчих змінах загальна тенденція, спрямована на побудову нової прокуратури європейського зразка, без надмірних повноважень.

— Скасування повноваження прокурора щодо видання таких обов’язкових для виконання актів реагування, як протест і припис, що передбачено проектом закону, позбавить можливості недобросовісних працівників органів прокуратури зловживати своїми повноваженнями у сфері загального нагляду шляхом продукування безпідставних приписів і протестів.

Подання не матиме обов’язкового характеру, а лише міститиме вимогу прокурора щодо усунення порушень закону, притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності, відшкодування шкоди, скасування нормативно-правового акта або припинення незаконних дій.

Строк розгляду подання визначає прокурор, але в будь-якому випадку не йдеться про негайне виконання чи припинення діяльності, адже закон передбачає, що  строк розгляду прокурорського подання не може бути меншим 10 днів з дня його отримання. У разі ж відхилення подання або неповідомлення про результати його розгляду прокурор має право в 15-денний строк звернутися до суду з відповідними позовними вимогами.

Наслідком цих нововведень стане істотне звуження діяльності органів прокуратури у сфері нагляду за додержанням і застосуванням законів, що, у свою чергу, повністю відповідає «Перехідним положенням» Конституції та сучасним вимогам загальноєвропейських стандартів.