Закон і Бізнес


Мирні зібрання: з обмеженнями й без

Для забезпечення конституційних прав громадян потрібно прийняти спеціальний закон


Сьогодні є необхідність урегулювати відносини у сфері мирних зібрань. Для цього потрібно прийняти спецзакон.

№33 (1072) 11.08—17.08.2012
9681

У п’ятій, заключній, частині узагальнення стосовно розгляду справ щодо обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (попередні частини див. у №№29—32) аналізуються окремі питання розв’язання спорів згаданої категорії та зроблено відповідні висновки. Пропонується використати це дослідження для підготовки відповідної постанови пленуму Вищого адмінсуду та наголошується на необхідності прийняття спеціального закону про мирні зібрання.


У п’ятій, заключній, частині узагальнення стосовно розгляду справ щодо обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (попередні частини див. у №№29—32) аналізуються окремі питання розв’язання спорів згаданої категорії та зроблено відповідні висновки. Пропонується використати це дослідження для підготовки  постанови пленуму Вищого адмінсуду та наголошується на необхідності прийняття спеціального закону про мирні зібрання.

Імперативний припис

Право обирати місце проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій мають особи, котрі намірені реалізувати право на мирні зібрання, передбачене ст.39 Конституції. Стаття 182 КАС визначає, що суд може заборонити проведення мирних заходів чи обмежити право на мирні зібрання іншим способом (щодо місця чи часу їх проведення тощо), про що зазначається в його постанові.

Зазначеною нормою суду не надано повноважень щодо визначення місця проведення мирного зібрання, тому практика судів, які встановлюють у рішенні місце проведення масового заходу, не може бути визнана правильною. Позовні вимоги про обмеження в реалізації права на мирні зібрання щодо місця їх проведення підлягають аналізу судами лише щодо місця, обраного організаторами мирного зібрання. Інші місця проведення заходів судом визначатися не повинні.

Ураховуючи зазначене, Львівський апеляційний адміністративний суд у справі за позовом Виконавчого комітету Чернівецької міської ради до громадян К., Б., П., третя особа — управління Міністерства внутрішніх справ у Чернівецькій області, про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання скасував постанову Чернівецького окружного адміністративного суду в частині задоволення позовних вимог виконавчого комітету щодо визначення місця проведення пікетування та прийняв у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено (постанова від 2.02.2010, реєстраційний номер в ЄДРСР — 7915831).

Чинне законодавство не встановлює конкретних строків завчасного сповіщення суб’єктів владних пов­новажень організаторами мирних зібрань про проведення останніх та строків звернення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо суду про обмеження в реалізації права громадян на мирні зібрання.

Як вбачається з рішення Конституційного Суду від 19.04.2001 №4-рп/2001 у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання, ці строки повинні не обмежувати передбачене ст.39 Конституції право громадян, а гарантувати його й водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи місцевого самоврядування вживати заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Відповідно до ч.1 ст.182 КАС «органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо)».

Частиною другою ст.182 КАС передбачено, що «позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів, визначених частиною першою цієї статті, або після цього, залишається без розгляду». Судова практика свідчить про широке застосування цієї норми.

Указана норма, з одного боку, зобов’язує суб’єкта владних повноважень вчасно звертатися до суду та має на меті уникнення незаконного втручання з боку такого суб’єкта в реалізацію громадянами права на мирні зібрання. З другого боку, позбавляє суб’єкта владних повноважень права на звернення до суду з позовом про заборону заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання за наявності відповідних підстав у разі подання організаторами масових заходів повідомлення про їх проведення безпосередньо в день проведення цих заходів.

Крім того, подання повідомлення про проведення масових заходів у день їх проведення фактично позбавляє органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можливості виконати свої обов’язки стосовно забезпечення громадського порядку під час проведення таких заходів, що може спричинити небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей.

Особливої актуальності зазначена проблема набуває в разі несвоєчасного повідомлення організаторами мирних зібрань про заходи, які планується проводити протягом тривалого часу (кількох днів (місяців), регулярно в певні дні тижня (місяця) тощо).

Оскільки припис ч.2 ст.182 КАС щодо залишення без розгляду позов­ної заяви, яка надійшла в день проведення мирного заходу або після його проведення, є імперативним для суду, до справ розглядуваної категорії не застосовуються положення ст.100 КАС, що передбачають можливість поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.

На нашу думку, в разі надходження позову про обмеження в реалізації права на мирні зібрання щодо заявлених організаторами заходів протягом кількох днів після початку їх проведення суд, за відсутності інших перешкод, повинен прийняти його до провадження та вирішити відповідно до ст.182 КАС. У цьому випадку в разі прийняття постанови про задоволення позову заборона заходів чи інший спосіб обмеження права на мирні зібрання застосовується судом із дня, що настає за днем ухвалення рішення у справі.

«Мирні» висновки

Одним із провідних принципів здійснення правосуддя є верховенство права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Будь-які обмеження права можуть застосовуватися лише в межах та на підставі закону.

Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи й демонстрації тощо гарантується ст.39 Конституції, ст.11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, іншими актами національного та міжнародного законодавства.

Право на свободу мирних зібрань захищене державою, яка зобов’язана забезпечити його ефективну практичну реалізацію. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися тільки судом відповідно до закону й лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку — з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Як свідчать статистичні дані, в основному позови органів виконавчої влади та місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання за розглядуваний період адмінсудами задовольнялися.

Підставами для задоволення таких позовів були, як правило, небезпека виникнення заворушень, конфліктів та злочинів, порушення безпеки дорожнього руху, що призводить до порушень громадського порядку та унеможливлює його належну охорону, необхідність захисту прав і свобод інших людей.

Як вбачається із судової практики, під час розгляду та вирішення справ за позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення цих обмежень суди дотримуються завдань та принципів адміністративного судочинства, спрямованих на захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Разом із цим мають місце й випадки задоволення позовів про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання  за наявності лише формальних підстав для цього, коли суди не вдавалися до ретельного дослідження та належної оцінки обставин справи та наданих доказів. Причиною цього є неврегульованість окремих питань реалізації права на мирні зібрання відповідним національним законом, а також недостатня обізнаність з міжнародними нормами щодо забезпечення права на мирні зібрання або їх неправильне розуміння. У деяких випадках оцінка доказів у справах викликала труднощі в судів.

Привернути увагу

З метою однакового та правильного застосування законодавства під час розгляду та вирішення справ розглядуваної категорії судам необхідно виходити з такого. Установлений Конституцією та іншими актами законодавства України перелік мирних зібрань не є вичерпним, мирні зібрання можуть мати й інші форми вираження. Для ідентифікації зібрання як мирного не є визначальним з’ясування питання про те, чи підпадає воно під визначення, дане в тому чи іншому  нормативному акті, основними ознаками такого зібрання є мирні мета та характер його проведення.

Про проведення зборів, походів, мітингів та демонстрацій тощо організатор (організатори) цих зібрань завчасно сповіщає (сповіщають) органи виконавчої влади та місцевого самоврядування за місцем проведення такого зібрання. Завчасним сповіщенням про проведення мирного зібрання є повідомлення у прийнятні строки, що передують даті його проведення.

Ці строки не обмежують передбачене ст.39 Конституції право громадян на мирні зібрання, а служать його гарантією та надають можливість органам виконавчої влади та місцевого самоврядування вжити заходів для безперешкодного проведення громадянами заявлених мирних заходів та забезпечення під час їх проведення громадського порядку, прав та свобод інших людей.

Судам необхідно мати на увазі, що саме собою несвоєчасне повідомлення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання не може бути підставою для задоволення позову про обмеження щодо реалізації такого права.

Мирні зібрання розглядаються як одна з форм безпосередньої демократії, що мають на меті вираження  ставлення до суспільних проблем та явищ. Усі учасники мирних зібрань мають рівні права щодо реалізації свого права, тому не є достатнім для встановлення обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання одночасне проведення масових заходів учасниками, які мають протилежні інтереси. Держава повинна вжити всіх можливих заходів для забезпечення реалізації зазначеного права всіма учасниками громадських акцій.

Можливе ускладнення дорожнього руху у зв’язку з проведенням мирного зібрання не може бути підставою для його заборони за наявності реальної можливості вирішення цього питання. Недопустимими є обмеження свободи зібрань громадян за ознаками раси, статі, національності, віросповідання, політичних поглядів, належності до певних соціальних груп тощо.

Зібрання громадян часто мають на меті привернення уваги органів влади до проблем суспільства чи його окремої групи. Люди хочуть бути почутими. Тому не вбачається за правильне встановлення стосовно таких зібрань обмежень щодо місця їх проведення.

Варто звернути увагу, що питання про обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання стосовно місця його проведення підлягає вирішенню судом лише щодо місця, обраного організаторами мирного зібрання, визначати інші місця проведення заходів суд не повинен.

Зважаючи на мету учасників зібрання — «бути почутими», сумнівною виглядає позиція судів, які забороняють проведення мирних зібрань у дні державних та релігійних свят у зв’язку з проведенням у місцях, які планувалися для мирного зібрання, наприклад, заходів зі святкування загальноміського характеру.

Вирішуючи зазначені питання, суди повинні виходити з того, що ст.39 Конституції насамперед гарантує реалізацію права осіб на мирні зібрання, а застосування обмежень щодо реалізації цього права не є правилом та можливе як виняток за наявності передбачених законом підстав. Стаття 19 Конституції зобов’язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судам необхідно брати до уваги, що обов’язок вирішувати відповідно до закону питання щодо проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, у тому числі погоджувати з організаторами масових зібрань дату, час, місце, маршрут, умови, тривалість їх проведення, забезпечувати безперешкодне проведення громадянами мирних заходів, здійснювати контроль за забезпеченням під час їх проведення громадського порядку, охороною прав і свобод людей є безпосереднім обов’язком органів місцевого самоврядування, встановленим чинним законодавством України.

Ухвалюючи рішення у справах зазначеної категорії, суд повинен перевірити, чи виконали вищеназвані органи свій обов’язок щодо забезпечення виконання закону та дотримання прав людини, зокрема стосовно вжиття заходів для забезпечення безперешкодного проведення масового заходу, чи лише скористалися своїм правом на звернення до суду з позовом про встановлення обмежень у реалізації права.

Справедливий баланс

Вирішуючи справи щодо обмежень у реалізації права громадян на мирні зібрання, суд повинен виходити з дотримання справедливого балансу між забезпеченням інтересів національної безпеки і громадського порядку та забезпеченням дотримання прав громадян, гарантованих Конституцією.

Єдиною правовою підставою для задоволення позову органів виконавчої влади та місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання є визнання судом того факту, що проведення такого заходу може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. Така небезпека не повинна бути уявною. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні не просто повідомити про реальні загрози, які можуть виникнути у зв’язку з проведенням зібрання, а й надати суду докази, які стали підставою для такого висновку.

З метою правильного та об’єктивного вирішення справи суд повинен дослідити характер, мету та зміст запланованих мирних зібрань, поведінку організаторів та учасників акції під час проведення попередніх заходів та інші обставини, що мають значення для вирішення справи.

За принципами тлумачення норм міжнародного права щодо реалізації права на свободу мирних зібрань, посилання на інтереси національної безпеки для виправдання заходів з обмеження деяких прав можливе лише в разі, коли такі заходи вживаються для захисту існування держави, її територіальної цілісності або політичної незалежності від застосування сили або загрози її застосування. Не вбачається за можливе посилання на інтереси національної безпеки як підставу для введення обмежень з метою попередження лише локальної або відносно ізольованої загрози правопорядку.

Обмеження, що встановлюються судом щодо реалізації права на мирні зібрання, повинні бути пропорційними до можливих наслідків порушення інтересів національної безпеки та громадського порядку. Суди, застосовуючи передбачені законом обмеження, повинні надавати перевагу тим заходам обмеження, які найменше впливатимуть на реалізацію права, гарантованого Конституцією. Такі обмеження мають застосовуватися з урахуванням конкретних обставин кожної справи, при цьому слід мати на увазі, що заборона на проведення мирного зібрання є найсуворішим заходом, який застосовується у разі неможливості держави забезпечити реалізацію права на таке зібрання.

Виходячи з принципів верховенства права та законності, закріплених стст.8, 9 КАС, суди при вирішенні справ повинні враховувати практику Європейського суду з прав людини та міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою.

Акти щодо додаткового регламентування порядку проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій тощо, прийняті органами місцевого самоврядування та іншими органами, можуть застосовуватися лише в разі, якщо ними не встановлюються додаткові обмеження права на мирні зібрання, наданого Конституцією.

Частина друга ст.182 КАС передбачає залишення без розгляду позовної заяви суб’єкта владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, поданої до суду в день проведення таких заходів, або після цього.

Судам потрібно мати на увазі, що в разі подання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування позовної заяви про обмеження у реалізації права на мирні зібрання після початку проведення масового заходу, запланованого до проведення протягом кількох днів (місяців тощо), суд, за відсутності інших перешкод, повинен прийняти таку заяву до провадження та вирішити відповідно до ст.182 КАС. У цьому випадку в разі прийняття постанови про задоволення позову заборона заходів чи інший спосіб обмеження права на мирні зібрання застосовується судом із дня, що настає за днем ухвалення рішення у справі.

Здійснений аналіз судової практики показує, що сьогодні нагальною потребою для забезпечення конституційного права громадян на мирні зібрання є прийняття спеціального закону, який би регулював відносини у сфері мирних зібрань. Першочерговими питаннями, які потребують урегулювання таким законом, є, зокрема, визначення строків сповіщення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про проведення мирних зібрань, їх місця, часу проведення тощо. Необхідним вбачається визначення цим актом обставин (випадків), за наявності яких органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування не матимуть повноважень на звернення до суду з позовами щодо обмеження в реалізації права на мирні зібрання.

З метою однакового та правильного застосування судами законодавства під час розгляду та вирішення справ розглядуваної категорії вважаємо за необхідне матеріали здійсненого узагальнення використати під час підготовки постанови пленуму Вищого адміністративного суду та довести до відома суддів адміністративних судів.