Реформа: погляд зсередини і ззовні
Які зміни необхідні, на думку суддів, але не відображені в проектах влади?
Ініціативи представників влади змушують суддів задуматись над долею господарських судів.
Для того щоб зробити правосуддя доступнішим для громадян, законодавець має забезпечити зменшення навантаження на суддів та розвиток позасудових засобів вирішення спорів. За нинішніх же умов більше третини судових справ — це марне витрачання часу як позивачів, так і судів при тому, що правові ситуації самоочевидні.
Помилкова спеціалізація
У жовтні цього року у Верховному Суді відбулось обговорення урядового проекту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та інших законодавчих актів щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів», яким передбачено, зокрема, що розподіл судових справ між суддями здійснюється автоматизованою системою під час її реєстрації з урахуванням спеціалізації суддів. Зберегти можливість запровадження в судах загальної юрисдикції спеціалізації суддів передбачає й розроблений Адміністрацією Президента проект «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Проте, виходячи з аналізу змісту ст.125 Конституції, можна дійти висновку, що положення закону щодо спеціалізації суддів не відповідають акту найвищої юридичної сили.
Перевірена практика
Прагнення європейського майбутнього ставить перед Україною завдання реалізувати демократичні ідеї правосуддя, вироблені світовою практикою та наукою. Створення судової системи європейського зразка передбачає утворення таких же інституцій, які існують у багатьох країнах Європи, де спеціалізація є запорукою якісного судочинства; де повсюдно зберігається та поглиблюється спеціалізація комерційних судів: Франція, Бельгія, Португалія, Іспанія, Ісландія, Ірландія, Австрія (у Відні), Данія (у Копенгагені) та ін.
Вчені-компаративісти відзначають, що комерційні суди в містах або на рівні штату створені в США: Джорджія, Іллінойс, Массачусетс, Меріленд, Невада, Нью-Джерсі, Нью-Йорк, Оклахома, Пенсильванія, Північна Кароліна, Род-Айленд і Флорида. У Великій Британії комерційні суди працюють у Лондоні, Ліверпулі й Манчестері.
Спеціалізоване судочинство в Україні має глибоке історичне коріння. Наприклад, початок створення господарських (арбітражних) судів на території України історики відраховують з 1807 року. Саме тоді був заснований комерційний суд в Одесі. Пізніше такі суди були утворені у Феодосії (1819 рік) та Ізмаїлі (1824 рік).
У 1864-му в Російській імперії відбулася судова реформа. Комерційні суди почали вирішувати спори не тільки на підставі Статуту торгового судочинства, а й відповідно до Статуту цивільного судочинства. Особливістю провадження в комерційних судах імперії стало прагнення швидкого розгляду справ.
Говорить Конституція
Аналіз тексту Основного Закону свідчить, що він дозволяє лише спеціалізацію судів і не передбачає можливості введення спеціалізації суддів.
Так, ч.1 ст.55 акта найвищої юридичної сили закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так і інших прав та свобод людини та громадянина — право на судовий захист, яке забезпечується конституційними гарантіями здійснення правосуддя судами, утвореними на підставі Конституції, та у визначеному законом порядку.
Конституційні положення, які стосуються питань системи судів загальної юрисдикції, містяться в розд.VIII «Правосуддя» Основного Закону. За змістом положень ч.2, 3, 4 ст.125, ними визначена система судів загальної юрисдикції, названі всі її ланки: Верховний Суд, інші види судів — вищі спеціалізовані, апеляційні, місцеві. Згідно з ч.1 зазначеної статті ця система судів будується за принципами територіальності та спеціалізації.
Висновок про закріплення в Конституції саме принципу спеціалізації судів, а не суддів узгоджується з правовими позиціями, викладеними Конституційним Судом у рішеннях від 11.12.2003 №20-рп/2003 та від 11.03.2010 №8-рп/2010.
Відповідно до положень Основного Закону, Конституція має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі й повинні відповідати їй. При цьому органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами.
Родоначальник нормативістської теорії — австрійський юрист Ганс Кельзен — у своїй книзі «Чисте правознавство» зазначав, що правовий порядок являє собою ступінчасту будову вище й нижче поставлених норм і будь-яка норма належить тільки до якогось одного правового порядку, оскільки й поки вона відповідає тій вищій нормі, котра визначає її створення. Конфлікт між двома нормами вищого й нижчого ступенів виникає, коли одна норма не відповідає іншій, котра визначає її створення, та коли перша не відповідає змісту другої, що заздалегідь визначає її зміст.
Закладення міцних підвалин сучасної та ефективної судової системи в повній відповідності з європейськими нормами та стандартами має починатися не з базового закону про судоустрій, а з проведення глибокої конституційної реформи, на чому неодноразово наголошували Венеціанська комісія (висновок від 16.03.2010 CDL-AD (2010)003), Парламентська асамблея Ради Європи (резолюції 1549 (2007), 1755 (2010), 1862 (2012)) та Рада Європейського Союзу (висновок від 23.06.2014).
Враховуючи викладене, можемо дійти висновку, що перед тим, як уводити в Україні спеціалізацію суддів на рівні закону, спершу потрібно внести відповідні зміни до тексту Конституції. У 2010 році цього зроблено не було. Не намагаються цього зробити сьогодні й автори згаданих законодавчих ініціатив.
Якісне судочинство
Правосуддя, за своєю суттю, визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальна декларація прав людини 1948 року передбачає, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (ст.8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (ст.2) і в Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ст.13).
Спеціалізація суддів не може гарантувати право особи на доступ до правосуддя, розгляд справи компетентним, незалежним і неупередженим судом протягом розумних строків. Спеціалізація суддів, виходячи з реалій сьогодення, тільки сприяє встановленню режиму ручного управління, залежного та слухняного суду, що призводить до чийогось абсолютного, тотального контролю над судовою практикою в окремих категоріях спорів.
Реально забезпечити право особи на справедливий судовий розгляд справи в розумні строки, швидке та ефективне відновлення порушеного права можливо лише шляхом упровадження механізмів, які будуть стимулювати добровільне виконання закону та зменшувати навантаження на суддів. Саме на цьому сьогодні мають зосередити свої зусилля всі суб’єкти реформаторського процесу.
Наразі більше третини судових справ — це марне витрачання часу позивачів і суду в очевидних правових ситуаціях, коли вимоги перших безпосередньо випливають зі змісту закону, а відповідачі зобов’язані задовольнити ці вимоги в силу обов’язку, покладеного на них законом, без судового розгляду. У зв’язку із цим потрібно розробити механізми, які будуть стимулювати добровільне виконання закону.
Необхідно відновити процедуру досудового врегулювання спорів певних категорій, що дозволить не завантажувати суди необгрунтованими позовами. Слід установити порядок, за яким позов до суду пред’являється тільки після надання суду доказів ужиття позивачем необхідних та достатніх заходів щодо врегулювання спору, а також підтвердження відсутності такого врегулювання з вини відповідача. На законодавчому рівні — закріпити широкі права сторін щодо досудового врегулювання спорів, тим самим зменшити перелік обставин, відповідно до яких сторона може звернутися до суду з позовною заявою.
При цьому, аби обов’язкове досудове врегулювання спорів, яке виключає можливість прийняття заяви до розгляду та здійснення за нею правосуддя, не порушувало конституційного права особи на судовий захист, про що наголошується в рішенні Конституційного Суду від 9.07.2002 №15-рп/2002, до тексту Основного Закону мають бути внесені відповідні зміни та доповнення.
Доцільним убачається закріпити на законодавчому рівні обов’язок адвоката сприяти примиренню сторін до початку судового розгляду або на будь-якій стадії судового розгляду. Аналогічно цьому слід покласти на суддів як одне з основних завдань відповідальність за досягнення примирення сторін і укладення мирової угоди з усіх відповідних питань до початку або на будь-якій стадії судового розгляду.
Зайві зусилля
Україні потрібен закон «Про норми навантаження суддів», який буде передбачати науково обгрунтовані норми навантаження, що дозволить здійснювати відповідний розрахунок, визначати нормативну чисельність суддів і працівників апарату судів, здійснювати фінансування судової системи відповідно до цих показників. Зрозуміло, що законодавчо врегулювати це питання дуже складно, оскільки кожна юрисдикція має свій процесуальний закон та специфіку його застосування, своєрідну категорію судових справ, складність вирішення яких та кількісна складова постійно змінюються.
Для ефективного розв’язання цієї проблеми було б доцільно врахувати висновок Консультативної ради європейських суддів Ради Європи «Про справедливий судовий розгляд у розумні строки і роль судів у судових процесах з урахуванням альтернативних способів вирішення спорів» від 24.11.2004 №6, в якому викладено такі принципи:
• розгляд справи не більш ніж на 2 судових засіданнях — попередньому й основному (для надання доказів, аргументів і винесення рішення);
• припинення будь-яких спроб неправомірного використання судових процедур із застосуванням санкцій відносно сторін і адвокатів;
• активна роль суду в забезпеченні оперативності судового розгляду з дотриманням при цьому прав сторін і принципу їх рівності;
• свобода визначення суддею форми ведення судочинства (усної чи письмової), за винятком випадків, передбачених законом.
Мають бути також ураховані рекомендації Комітету міністрів Ради Європи від 16.09.86 №R(86) 12 щодо заходів для недопущення та скорочення надмірного робочого навантаження на суди, в яких пропонується використовувати такі заходи:
• сприяння, де це необхідно, примиренню сторін (як поза судовою системою, так і до чи в ході судового розгляду);
• спрощення доступу до альтернативних способів вирішення спорів і підвищення їх ефективності як процедури, що заміняє судовий розгляд;
• страхування судових витрат та інші заходи, що спрямовані на зменшення навантаження на суддів і сприяють реалізації принципу доступності правосуддя.
Розгляд деяких категорій судових справ може бути спрощений шляхом розширення підстав, за якими суд може видати судові накази, а також виготовити мотивовану частину текстів судових рішень лише на вимогу сторін або у випадку їх оскарження.
Значно вплинути на зменшення завантаженості суду та надати можливість приділити більшу увагу покращенню якості розгляду решти справ судами, що, у свою чергу, сприятиме зміцненню авторитету судової влади та відновленню довіри громадян до суду, може виведення з-під юрисдикції судів певних категорій справ та передання їх до компетенції інших структур (нотаріату, державних органів виконавчої влади тощо).
Ключовою в судовій системі України є проблема надмірного навантаження, яка може вирішитися шляхом виведення з-під юрисдикції судів певних категорій справ, які їм не властиві. Необхідно передбачити можливість припинення надходження надто великої кількості справ і матеріалів однієї категорії шляхом розроблення та прийняття на законодавчому рівні інституту масових позовів та заяв, тобто позовів на користь невизначеного кола осіб, таким чином значно зменшуючи навантаження на суди та матеріальні витрати на розгляд даної категорії справ.
Суду слід надати можливість у разі наявності великої кількості однотипних справ, щодо яких сформовано стійку єдину практику та в одній з яких є таке, що набрало законної сили та пройшло всі судові інстанції рішення, відмовляти у відкритті провадження за наступними позовними заявами цієї категорії спорів, а також закривати провадження в таких справах у зв’язку з вирішенням аналогічної справи по суті заявлених вимог.
Рішення в такій справі буде мати преюдиціальний характер, й особі, яка звертатиметься з індивідуальним позовом, потрібно буде лише донести інформацію про її належність до невизначеного кола осіб, в інтересах яких уже було прийняте відповідне рішення.
Інноваційний підхід
Для того щоб забезпечити ефективну роботу судової системи, необхідно зробити деякі кроки, а саме:
• внести зміни до закону «Про судоустрій і статус суддів» з метою введення інституту мирових суддів та віднесення до їх компетенції найбільш стандартних, численних та найменш складних категорій справ;
• увести в процесуальні кодекси норми, які унеможливлюватимуть затягування сторонами процесуальних строків розгляду справ на будь-якій стадії судового процесу;
• закріпити на законодавчому рівні такий процесуальний інститут, як «зловживання правом учасником процесу», а також визначити способи зловживання процесуальними правами учасниками судового розгляду, до яких слід віднести:
• зловживання правом на звернення до суду;
• штучну зміну підсудності справ;
• зловживання правом на надання доказів і заявлення клопотань;
• навмисне затягування процесу тощо (наведені обставини впливають як на строки розгляду справ, так і на ефективність роботи суду).
Наведені пропозиції, погляди та ідеї щодо подальших кроків судової реформи в Україні очевидні та зрозумілі кожному професійному судді, але, на жаль, невловимі для фахівців та спеціалістів інших гілок влади. Тому саме суддівському корпусу має бути відведена роль рушійної сили судової реформи в Україні.
Від ідеї спеціалізації суддів потрібно відмовлятися, бо в умовах сьогодення така спеціалізація тільки сприятиме зростанню рівня корупції в судах.