Мирні зібрання: з обмеженнями й без

Задля безпеки Президента й забезпечення громадського порядку суд може не дозволити проведення масового заходу

У третій частині узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010—2011 рр. справ стосовно обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (попередні частини див. у №№29—30) наводяться приклади задоволення й відмови в задоволенні «мирних» позовів.

Реальна небезпека

Законодавець наділив повноваженнями встановлювати обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання тільки суд, який може скористатися ними відповідно до Конституції лише в інтересах національної безпеки і громадського порядку з метою:

• запобігання заворушенням чи злочинам;

• охорони здоров’я населення;

• захисту прав і свобод інших людей.

Під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії суди аналізували докази та давали оцінку обста­винам, що мають значення для правильного вирішення справ, зокрема, меті та змісту мирних зібрань, можливості виникнення конфліктів та порушень правопорядку під час одночасного проведення зібрань, які мають протилежні політичні, ідеологічні спрямування, вивчали поведінку організаторів та учасників минулих зібрань, з’ясовували ймовірність небезпеки порушення прав і свобод інших людей тощо.

Задовольняючи позови про заборону проведення мирних зібрань або встановлюючи інші обмеження в реалізації права на мирні зібрання, суди вбачали можливість порушення інтересів національної безпеки і громадського порядку в:

• перешкоджанні вільному доступу громадян та працівників до державних установ, поруч з якими планувалося проводити заходи;

• порушенні нормального руху транспортних засобів на ділянках доріг, наближених до місця проведення заходу;

• можливості виникнення конфлікт­них ситуацій у разі збігу в місці та часі проведення кількох мирних зібрань різного (часто протилежного) ідеологічного спрямування тощо;

• ймовірності виникнення заворушень, скоєння злочинів, порушень прав і свобод інших людей у зв’язку з відсутністю в органів виконавчої влади та місцевого самоврядування можливості забезпечити громадський порядок під час проведення мирного заходу через повідомлення про його проведення в недостатній для цього строк;

• неповідомленні органам виконавчої влади та місцевого самоврядування про кількість осіб, які братимуть участь у масових заходах, час або місце їх проведення, що унеможливлювало здійснення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування підготовчих заходів до їх проведення;

• недостатній кількості працівників правоохоронних органів, якої потребувало забезпечення безпеки проведення того чи іншого мирного заходу, у зв’язку з їх зайнятістю у інших заходах загальнодержавного (міського тощо) значення;

• проведенні робіт з реконструкції (ремонту) площ, вулиць, доріг тощо, які визначалися як місця проведення масових заходів, у чому вбачалася можливість створення загрози життю та здоров’ю людей;

• перекритті під’їзних доріг до сміттєзвалища, що могло створити загрозу здоров’ю населення;

• перешкоджанні проведенням мирних заходів проведенню запланованих раніше загальноміських заходів у дні державних свят, футбольних матчів, концертів тощо;

• проведенні заходів за маршрутами відвідування визначних місць офіційними особами — високопосадовцями, охорона яких потребувала застосування підвищених заходів безпеки, та під час візитів іноземних делегацій чи офіційних осіб;

• розміщенні під час проведення мирного зібрання в місцях, які є об’єктами благоустрою, наметів як малих архітектурних форм, що потребує погодження з відповідним органом місцевого самоврядування;

• порушеннях тиші та спокою за маршрутами або в місцях проведення мирних зібрань та в іншому.

Відмовляючи в задоволенні позовів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання та задовольняючи позови організаторів мирних зібрань про усунення таких обмежень, суди брали до уваги їх мирний характер, мету, кількість учасників, дійсну можливість органів виконавчої влади та місцевого самоврядування виконати свої повноваження щодо забезпечення охорони громадського порядку під час проведення мирних зібрань, вжиті заходи до погодження спірних питань проведення мирного зібрання з його організаторами до звернення з позовом про його заборону чи інше обмеження, оцінювали наявність реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку під час проведення таких заходів.

Вирішуючи справи зазначеної категорії, суди виходили з того, що обмеження в реалізації права на мирне зібрання можливе тільки в разі створення реальної небезпеки заворушень чи злочинів, загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей через проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань та лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку.

Терпимість до зібрань

Найчастіше підставою звернення до суду з позовами про обмеження в реалізації права на мирні зібрання була неможливість органів виконавчої влади та місцевого самоврядування забезпечити дотримання громадського порядку під час проведення заявлених заходів або у зв’язку з несвоєчасним попередженням цих органів про їх проведення, збігом у місці та часі проведення кількох мирних зібрань (часто протилежного характеру), що могло спричинити заворушення або порушення прав і свобод інших людей. Нерідко органи виконавчої влади та місцевого самоврядування не могли забезпечити дотримання безпеки дорожнього руху під час проведення зібрань.

Як показує практика, суди, в основ­ному, задовольняють позови про обмеження проведення масових зібрань у зв’язку з обгрунтованістю вимог органів місцевого самоврядування. Розглянемо на прикладах підстави, за яких суди ухвалювали такі рішення.

У справі за позовом Виконавчого комітету Львівської міської ради до Громадської організації «Вартові закону» про встановлення обмеження в реалізації права на мирні зібрання Львівський окружний адміністративний суд ухвалив рішення про заборону громадській організації «Вартові закону» проводити щовівторка, починаючи з 19 жовтня 2010 року, пікетування прокуратури Львівської області під гаслом «Геть корупцію з прокуратури!», яке проводилося згідно з повідомленням, поданим до Львівської міської ради, із 17 серпня 2010 року (постанова від 13.10.2010, реєстраційний номер в ЄДРСР — 11739927).

Ухвалюючи рішення, суд проаналізував наявні в матеріалах справи заяви та скарги осіб на неправомірні дії учасників пікетування, рапорти працівників органів внутрішніх справ, згідно з якими учасниками цього масового заходу перекривалася проїжджа частина дороги поблизу адміністративної будівлі прокуратури Львівської області, внаслідок чого виникали затори та зупинявся рух транспорту в центральній частині міста, що викликало невдоволення громадян; чинилися перешкоди до вільного доступу до будівлі прокуратури як громадянам, так і працівникам установи.

Як зазначив суд у своєму рішенні, при реалізації прав громадян на мирні збори мають ураховуватися інтереси національної безпеки та громадського порядку, не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей, оскільки згідно зі ст.68 Основ­ного Закону кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України.

Суд першої інстанції дійшов виснов­ку, що зазначеними діями учасники зібрання порушують права і свободи інших громадян, та відповідно до ст.182 КАС ухвалив рішення про заборону відповідачеві проводити пікетування. Суди апеляційної та касаційної інстанцій залишили це рішення без змін.

Позиція Європейського суду з прав людини з приводу обмеження прав у зв’язку з можливими порушеннями дорожнього руху є більш толерантною та полягає в тому, що будь-яка демонстрація в громадському місці неминуче до певної міри порушує загальний перебіг життя, включаючи перешкоди для дорожнього руху, і органам влади слід проявити певну терпимість відносно мирних зібрань.

Згідно із Сіракузькими принципами тлумачення обмежень та відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські та політичні права прагнення захистити здоров’я населення може слугувати підставою для обмеження певних прав, якщо державі необхідно вжити заходів до усунення серйозної загрози здоров’ю населення або окремих осіб.

Так, задовольняючи вимоги у справі за позовом Виконавчого комітету Тернопільської міської ради до гр.О. та гр.З., за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог, — управління житлово-комунального господарства та екології Тернопільської міської ради, Зборівської районної ради Тернопільської області — про обмеження реалізації права на мирні зібрання, суд першої інстанції дійшов висновку, що масовий захід з перекриття під’їзних доріг до Малашівського сміттєзвалища може створити реальну небезпеку громадському порядку, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших осіб.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду в цій справі залишено без змін Вищим адміністративним судом (ухвала від 19.10.2010, реєстраційний номер в ЄДРСР — 11772528).

Охорона першої особи

У практиці адмінсудів є випадки заборони проведення мирних зібрань у зв’язку з неможливістю органів виконавчої влади забезпечити необхідну охорону громадського порядку під час заходів.

Так, у травні 2011 року ВАС залишив без змін постанову Луганського окружного адміністративного суду від 26.08.2010 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 5.10.2010 у справі за позовом Виконавчого комітету Стахановської міської ради Луганської області до Громадської організації «Союз шахтарів-інвалідів та постраждалих на виробництві», третя особа — Стахановський міський відділ управління Міністерства внутрішніх справ України в Луганській області, про обмеження в реалізації права на мирні зібрання, в якій вимоги позивача було задоволено (ухвала від 27.05.2011, реєстраційний номер в ЄДРСР — 16528045).

Судом першої інстанції в зазначеній справі вимоги позивача до громадської організації про обмеження в реалізації права на мирні зібрання було задоволено повністю — встановлено обмеження шляхом заборони ГО «Союз шахтарів-інвалідів та постраждалих на виробництві» організації та проведення 27 та 28 серпня 2010 року на території м.Стаханова Луганської області маршу-реквієму, мітингу-протесту та встановлення наметового містечка.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що запланована відповідачем акція може спричинити труднощі для організації державної охорони Президента Віктора Януковича, що здійснюється згідно із законом «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» від 4.03.1998, та для забезпечення належного рівня безпеки інших осіб, які братимуть участь в урочистостях з нагоди 75-ої річниці стахановського руху, що проводиться у зазначені дні в м.Стаханові.

Стахановський міський відділ управління Міністерства внутрішніх справ у Луганській області не мав можливості надати додаткову кількість співробітників органів внутрішніх справ для забезпечення громадського порядку у зв’язку з проведенням ще одного заходу — маршу-реквієму, ініційованого громадською організацією.

Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, Донецький апеляційний адміністративний суд зазначив, що ст.11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення права на мирні зібрання особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави (ухвала від 5.10.2010, реєстраційний номер в ЄДРСР — 11969379).

Відповідно до §§ 46, 47 рішення Європейського суду з прав людини від 3.04.2008 у справі «Корецький та інші проти України» вислів «передбачений законом» у п.2 ст.11 конвенції не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містила вимогу щодо якості закону. Останній має бути доступний для конкретної особи і сформульований достатньо чітко для того, щоб вона мог­ла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, наслідки, які може спричинити означена дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади в права, гарантовані конвенцією.

У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з верховенством права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих конвенцією. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства, яке, безумовно, не може передбачити всіх можливих випадків, значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, котрих воно стосується.

Тобто відповідно до ст.11 конвенції можливість держави в особі державних органів шляхом звернення з позовом до суду заборонити мирне зібрання повинна передбачатися законом та мають бути законні обмеження на здійснення цих прав особами, що входять до складу «збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави».

З огляду на норми як міжнародного, так і національного права, навіть ймовірність наявності перешкод для забезпечення заходів зі здійснення охорони першої особи держави та громадського порядку під час проведення державних урочистих заходів є підставою для звернення органів внутрішніх справ до місцевих органів влади, тим більше зважаючи на необхідність залучення до охорони правопорядку додаткової чисельності співробітників Міністерства внутрішніх справ.

Отже, з огляду на те, що проведення масового заходу могло створити реальну загрозу для громадського порядку та безпеки Президента і громадян, суд першої інстанції, з чим погодилися суди апеляційної та касаційної інстанцій, прийняв рішення про обмеження права на його проведення.

«Правильна справа»

Непоодинокими в судовій практиці є випадки задоволення позовних вимог про заборону проведення мирних зібрань у зв’язку з неможливістю органів внутрішніх справ забезпечити належну охорону громадського порядку, оскільки для цього доведеться залучати співробітників органів внутрішніх справ з інших районів, а це призведе до погіршення стану громадської безпеки в цих районах. На нашу думку, така позиція є неправильною та застосовуватися не може.

Прикладом правильного визначення судом характеру спірних відносин та застосування норм матеріального права може слугувати справа за позовом Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради до Дніпропетровської обласної громадської організації «Правозахисна організація «Закон і честь» про обмеження права на проведення масового заходу.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1.12.2008 у зазначеній справі позовні вимоги Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про обмеження Дніпропетровській обласній громадській організації «Правозахисна спілка «Закон і честь» у проведенні акції в м.Дніпропетровську на вул. Чкалова, 23 з 9 грудня безстроково задоволено частково, обмежено проведення масового заходу в кількості учасників акції до 7 осіб.

Задовольняючи позовні вимоги та обмежуючи відповідача в проведенні акції в частині кількості її учасників до 7 осіб, суд першої інстанції виходив з неможливості організації громадського порядку під час проведення заходу, його перешкоджання нормальному дорожньому руху, вільному проходу та безпеці людей, які опиняться в місці проведення масового заходу.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 9.12.2008 постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1.12.2008 скасовано, позовні вимоги задоволено частково. Обмежено Дніпропетровську обласну громадську організацію «Правозахисна спілка «Закон і честь» у проведенні масового заходу щодо місця проведення — вул. Чка­лова, 23 в м.Дніпропетровську — та часу в частині безстроковості проведення пікетування. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Ухвалою ВАС постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у цій справі залишено без змін (ухвала від 25.05.2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР — 9818152).

Згідно з матеріалами справи, як вказав у своїй ухвалі ВАС, Дніпропетровською обласною громадською організацією «Правозахисна спілка «Закон і честь» планувалося проведення безстрокового пікетування адміністративного приміщення Служби безпеки в Дніпропетровській області у м.Дніпропетровську на вул. Чкалова, 23 загальною чисельністю учасників до 600 осіб. Мета акції — привернути увагу Президента, Уряду, керівництва СБУ, народних депутатів до грубих порушень норм моралі, честі та гідності, корупційних дій з боку начальника Управління СБУ в Дніпропетровській області.

ВАС зазначив, що в заяві про проведення масового заходу зазначено, що в акції будуть брати участь як члени організації «Правозахисна спілка «Закон і честь», так і ветерани СБУ, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства оборони, представники інших громадських організацій, які мають споріднені цілі та статутні вимоги. Враховуючи мету акції та коло осіб, які будуть брати у ній участь, правильним є висновок суду, що обмеження участі цих осіб у масовому заході не відповідає положенням ст.39 Конституції.

Відповідно до закону «Про Службу безпеки України» СБУ — державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. До завдань СБУ входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

З урахуванням режимності роботи СБУ, пікетування адміністративного приміщення Управління СБУ в Дніпропетровській області може зашкодити виконанню завдань, покладених на неї, оскільки до участі в акції можуть приєднатися інші громадяни, які поділяють погляди її учасників. Тому в певний період часу кількість учасників може збільшитися до невизначеної.

Заявлене місце пікетування — вул. Чка­лова, 23 в м.Дніпропетровську —знаходиться на розі вулиць з інтенсивним дорожнім рухом саме в заявлений відповідачем час, із 10.00 до 16.00, у робочі дні. Перебування у вказаному місці заявленої кількості людей (близько 600 осіб) може призвести до виникнення загрози безпеці дорожнього руху, перешкод у русі транспортних засобів і пішоходів.

Ураховуючи те, що свобода проведення мітингів є одним із основних прав у демократичному суспільстві та однією з гарантій його функціонування, а також з урахуванням заявленої кількості учасників акції, необхідності забезпечення громадського правопорядку та здійснення інших організаційних заходів щодо захисту громадян, з метою запобігання правопорушенням та злочинам, правильним є висновок про необхідність обмеження заявленого відповідачем масового заходу в частині місця його проведення.

Оскільки пікетування безстроково позбавить можливості органи місцевого самоврядування та правоохоронні органи здійснити належну розробку плану необхідних заходів із забезпечення громадського порядку під час проведення масового заходу та забезпечити його виконання, апеляційний суд дійшов правильного висновку про обгрунтованість вимог позивача щодо обмеження проведення масового заходу в часі в частині безстроковості.

Отже, суд касаційної інстанції погодився з рішенням апеляційного суду, який задовольнив вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку, забезпечивши при цьому право громадян на мирні зібрання, гарантоване ст.39 Конституції.

В основному суди задовольняють позови про обмеження проведення масових зібрань у зв’язку з обґрунтованістю вимог органів місцевого самоврядування.