Закон і Бізнес


Мирні зібрання: з обмеженнями й без

Конкретні строки завчасного сповіщення про проведення масового заходу має встановити закон


Злагоджені дії мітингувальників — запорука безпечної акції.

№29 (1068) 14.07—20.07.2012
19737

На виконання повноважень вищого спеціалізованого суду, визначених ст.32 закону «Про судоустрій і статус суддів», другою судовою палатою Вищого адміністративного суду спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010—2011 рр. справ стосовно обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо). Об’єктом вивчення була інформація про практику розгляду зазначеної категорії справ, надана апеляційними адміністративними судами, та рішення в цих справах.


Крізь призму статистики

Мирні зібрання є одним із засобів відстоювання людиною та громадянином своїх прав, свобод та інтересів у демократичному суспільстві. Право на свободу мирних зібрань в Україні гарантується та захищене державою, яка зобов’язана забезпечити його ефективну реалізацію.

Здійснення цього права не підлягає жодним обмеженням, крім установлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Обмеження щодо реалізації цього права може бути встановлено тільки судом, у зв’язку з чим забезпечення гарантованого державою права на мирні зібрання значною мірою покладається на нього. Роль суду в регулюванні зазначених відносин сьогодні зростає, а в період активізації руху громадських та політичних сил вирішення судами справ розглядуваної категорії викликає особливу увагу й резонанс у суспільстві.

Досліджувані справи розподіляються на дві окремі категорії:

1) справи за адмінпозовами суб’єктів владних повноважень про обмеження в реалізації права на мирні зібрання;

2) справи за адмінпозовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Справи зазначених категорій не є поширеними в судовій практиці, однак, зважаючи на актуальність питання забезпечення права на мирні зібрання в суспільному житті, потребують дослідження.

Згідно з показниками статистики місцевими адмінсудами протягом 2010 року розглянуто 240 справ за зверненнями органів виконавчої влади та місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. У 222 справах провадження закінчено з прийняттям постанови, з них у 184 (82,8% закінчених з прийняттям постанови справ) позови задоволено. У 3 справах провадження закрито, 15 позовних заяв (6,25% справ, у яких закінчено провадження) залишено без розгляду.

Апеляційними адмінсудами у 2010 році переглянуто 41 постанову, ухвалену в справах зазначеної категорії. Із них 34 постанови судів першої інстанції (82,9% загальної кількості переглянутих) залишено без змін, 7 постанов (17,1% загальної кількості переглянутих) скасовано.

Із числа скасованих рішень судів першої інстанції 1 постанову скасовано із закриттям провадження у справі, 1 — із залишенням позовної заяви без розгляду, 5 — із прийняттям нової постанови.

ВАС у 2010 році переглянуто в касаційному порядку 6 судових рішень у справах за зверненнями органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про обмеження в реалізації права на мирні зібрання, з яких 4 судових рішення залишено без змін, 2 — скасовано.

В одній справі скасовано рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд, у другій — рішення суду апеляційної інстанції із залишенням у силі рішення суду першої інстанції. Інформації щодо розгляду справ за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання статистична звітність за 2010 рік не виокремлює.

Усунення обмежень

У 2011 році місцевими адмінсудами закінчено провадження у 289 адмінсправах за зверненнями органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

З названої кількості 272 справи розглянуто з прийняттям постанови, з них у 237 справах (87,1% закінчених з прийняттям постанови справ) позови органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування задоволено. У 2 справах судами провадження було закрито, 2 справи передано в інші суди, у 13 справах (4,5%) позовні заяви залишено без розгляду.

За позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання судами першої інстанції у 2011 році закінчено провадження у 7 справах, із них у 2 справах прийнято постанови про задоволення позову, в 1 — про відмову в його задоволенні, у 4 — позовні заяви залишено без розгляду.

Апеляційними адмінсудами у 2011 ро­ці переглянуто 38 постанов місцевих адмінсудів у справах за позовами про обмеження в реалізації права на мирні зібрання. За результатами апеляційного перегляду 33 постанови судів першої інстанції (86,8% загальної кількості переглянутих) залишено без змін, 5 постанов (13,1%) скасовано. Скасовуючи постанови судів першої інстанції, у 2 справах апеляційними судами закрито провадження, у 3 — прийнято нові постанови.

У справах за позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання у 2011 році в апеляційному порядку переглянуто 2 постанови судів першої інстанції, одну з яких залишено без змін, іншу — скасовано з прийняттям нової постанови.

У 2011 році ВАС переглянув у касаційному порядку 13 рішень у справах щодо проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, зокрема про обмеження в реалізації права на мирні зібрання. За результатами перегляду, рішення у 12 справах залишено без змін, в 1 справі — скасовано з ухваленням нового рішення. Рішення у справах за позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання у 2011 році ВАС не переглядав.

Як убачається з наведеної статистичної інформації, судами першої інстанції в основному задовольняються позовні вимоги щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Значна частина (85% у середньому за 2010—2011 рр.) задоволених судами першої інстанції позовів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та показник результатів перегляду рішень в апеляційному порядку (85% залишених у силі в середньому у 2010—2011 роках) свідчить про обгрунтованість вимог органів, які звертаються з такими позовними заявами, та про здебільшого правильне вирішення таких справ судами.

Однак у судовій практиці мають місце й окремі помилки застосування законодавства, яке регулює розгляд та вирішення справ щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Правове урегулювання

Реалізація права на мирні зібрання в Україні регулюється актами національного законодавства та міжнародними актами. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікована Верховною Радою 17.07.97, гарантує кожній особі серед інших прав і свобод право на свободу зібрань та об’єднання. Зокрема, ч.1 ст.11 конвенції передбачено право кожного на свободу мирних зібрань і свободу об’єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів.

Статтею 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, ратифікованого указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19.10.73, також визнається право на мирні збори. Зазначена стаття передбачає, що користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і є необхідними в демократичному суспільстві для гарантування державної чи суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров’я та моральності населення або захисту прав та свобод інших осіб.

Під мирними зібраннями можна розуміти масові заходи громадян, відкриті й доступні кожному, хто бажає взяти в них участь. Вони найчастіше проводяться з метою вираження ставлення тих чи інших груп, об’єднань громадян до суспільних явищ та проблем, привернення уваги органів влади до них та є однією з форм безпосередньої демократії. Основною рисою таких зібрань є мирний характер їх проведення.

За характером, метою, місцем проведення розрізняють різні форми мирних зібрань. Так, ст.39 Конституції визначає мирні заходи як збори, мітинги, походи і демонстрації. Необхідно зазначити, що цей перелік не є вичерпним. Так, ст.182 КАС визначає мирні зібрання як збори, мітинги, походи, демонстрації тощо, тобто передбачає можливість прояву мирних зібрань в інших формах.

До мирних можна віднести також зібрання, які проводяться релігійними організаціями відповідно до ст.21 закону «Про свободу совісті та релігійні організації» від 23.04.91. Такими зібраннями можуть бути публічні богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії.

Щодо визначення форм та видів мирних зібрань у національному законодавстві, то необхідно зазначити, що залежно від поставленої мети та методів проведення Статутом патрульно-постової служби міліції, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ від 28.07.94, масові заходи громадян розподілено на кілька категорій. Так, відповідно до пп.332—336 п.4 розд.XV цього статуту:

«збори — це спільна, спеціально організована невелика присутність громадян у громадському або іншому місці, викликана необхідністю обговорення різних політичних, соціальних, економічних, культурних та інших проблем;

мітинг — це масові збори з питань злободенних, переважно політичних питань, які проводяться, як правило, на вулицях, майданах, стадіонах, парках. Неодмінні атрибути мітингу — масова аудиторія, промовці, лозунги, прапори, заклики (усні, друковані, письмові);

демонстрація — це масове находження громадян з приводу висловлення будь-яких громадсько-політичних настроїв, у тому числі з питань протесту або незгоди будь з чим. (Цей захід може проявлятися також у проступку однієї особи, здійсненні нею вчинку з метою підкреслення свого відношення до будь-якої події чи посадової особи тощо);

вуличний похід проводиться з тією ж метою, що і демонстрація, мітинг, однак відрізняється меншою динамікою, відсутністю мітингово-демонстраційної атрибутики;

пікетування — це форма демонстрації, під час якої виставляються представники будь-де, наприклад, перед будинками об’єднань, підприємств з метою висловлення протесту проти чого-небудь, для забезпечення охорони на місці проведення страйку або демонстрації».

Таке визначення пікетування, на нашу думку, не дає змоги правильно розкрити зміст цього заходу. Під пікетуванням як формою безпосередньої демократії необхідно розуміти публічне вираження колективної або індивідуальної думки (демонстрація підтримки, солідарності, протесту проти чого-небудь) шляхом розташування громадян біля певного об’єкта. Під час пікетування можуть використовуватися плакати, транспаранти, інші засоби наочної агітації.

Водночас невідповідність змісту зібрання будь-якому з наведених визначень не може бути перешкодою для його проведення за умови мирних характеру та мети такого зібрання.

Конституційна гарантія

Частиною 2 ст.11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод установлено, що здійснення прав на свободу зібрань та об’єднання не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу Збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.

Право громадян України на мирні зібрання гарантується Конституцією, згідно з ч.1 ст.39 якої вони «мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування».

Частиною 2 цієї статті встановлено, що «обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку — з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей».

Відповідно до ст.35 Конституції «кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров’я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.

Стаття 3 закону «Про свободу совісті та релігійні організації» гарантує кожному громадянину «право на свободу совісті, яке включає в себе, зокрема, свободу одноособово чи разом з іншими відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання».

Згідно з ч.4 названої статті «здійснення свободи сповідувати релігію або переконання підлягає лише тим обмеженням, які необхідні для охорони громадської безпеки та порядку, життя, здоров’я і моралі, а також прав і свобод інших громадян, встановлені законом і відповідають міжнародним зобов’язанням України».

Рівноправність громадян незалежно від їх ставлення до релігії закріплено в ст.4 згаданого закону. Названа стаття передбачає «відповідальність за будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян залежно від їх ставлення до релігії, так само як і розпалювання пов’язаних з цим ворожнечі й ненависті чи ображання почуттів громадян.

Цивільний кодекс, зокрема ст.315, передбачає право фізичних осіб на мирні збори, конференції, засідання, фестивалі тощо. Відповідно до ч.2 цієї статті «обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлюватися судом відповідно до закону».

Статтею 64 Конституції визначено, що конституційні права і свободи людини і громадянина, а відповідно і право на мирні зібрання, не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Основним Законом.

Завчасне сповіщення

Спеціального акта, який регулював би суспільні відносини у сфері мирних зібрань, законодавство України на сьогодні не має. Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв’язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного гарантування безпеки їх проведення. Хоча ст.39 Конституції і передбачає завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання, однак не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність у цьому питанні викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання.

Тлумачення приписів ч.1 ст.39 Конституції Конституційний Суд дав у рішенні від 19.04.2001 №4-рп/2001 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ щодо офіційного тлумачення положення ч.1 ст.39 Основного закону про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій.

Так, у названому рішенні КС зазначив: положення ч.1 ст.39 Конституції стосовно завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто в прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене ст.39 Конституції право громадян, а мають служити його гарантією та водночас давати можливість відповідним органам виконавчої влади чи місцевого самоврядування вжити заходів для безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Крім того, КС указав, що визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання.

Стаття 21 закону «Про свободу совісті та релігійні організації» дозволяє безперешкодне проведення богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій у культових будівлях і на прилеглій території, у місцях паломництва, установах релігійних організацій, на кладовищах, у місцях окремих поховань і крематоріях, квартирах і будинках громадян, а також в установах, організаціях і на підприємствах за ініціативою їх трудових колективів і згодою адміністрації. «Богослужіння та релігійні обряди в лікарнях, госпіталях, будинках для престарілих та інвалідів, місцях попереднього ув’язнення і відбування покарання проводяться на прохання громадян, які перебувають в них, або за ініціативою релігійних організацій. Адміністрація зазначених установ сприяє цьому, бере участь у визначенні часу та інших умов проведення богослужіння, обряду або церемонії».

Однак стосовно інших випадків проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій вищеназваним законом установлено окремий порядок їх проведення. Так, ч.5 ст.21 закону передбачає дозвіл відповідної місцевої державної адміністрації, виконавчого комітету сільської, селищної, міської рад народних депутатів на проведення таких зібрань, клопотання про видачу якого подається не пізніш як за 10 днів до призначеного строку проведення богослужіння, обряду, церемонії чи процесії, крім випадків, які не терплять зволікання.

Під час вирішення справ щодо обмеження права на мирні зібрання трапляються випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого відповідних указом Президії Верховної ради СРСР від 28.07.88. Такий підхід судів є помилковим.

Норми цього указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади та місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як Конституція передбачає повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надає повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду. Тому зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення справ розглядуваної категорії.