Закон і Бізнес


Глава при виконанні Конституції

Андрій СТРИЖАК: «Найважчим було переконати суспільство, що КС здатний виконувати свої функції, і судді це довели результатами роботи»


Конституційне право, №27 (962) 03.07—09.07.2010
4112

Перш ніж стати суддею Конституційного Суду, він майже півтора року чекав можливості скласти присягу. Адже бурхливе політичне життя надовго заблокувало процес ротації складу єдиного органу конституційної юрисдикції.


Щойно переступивши поріг будинку на вул. Жилянській, другий склад КС зіткнувся не лише зі стосами конституційних подань і звернень, що накопичилися за цей час, а й з черговим обертом політичних протистоянь, які завершилися указом про розпуск парламенту. Саме аналіз конституційності цього акта мав стати першим випробуванням для новообраних суддів.

Не витримавши тиску з боку політиків та мітингувальників, посаду Голови КС залишив Іван Домбровський. Напевне, з огляду на загартованість роботою в політично різнобарвному Закарпатті 10 липня 2007 року судді КС зробили вибір на користь саме Андрія Стрижака.
Якщо послуговуватися лише статистикою, то останні три роки стали найпродуктивнішими за весь період діяльності Суду: ухвалено рекордну кількість рішень, що добігає до ста, причому 36 з них — минулого року, що також є найбільшим показником. Чи залишає він посаду очільника Суду з почуттям виконаного обов’язку? Вири яких проблем сьогодні гальмують високий ритм роботи єдиного органу конституційної юрисдикції? На ці та інші запитання Голова Конституційного Суду, заслужений юрист України Андрій СТРИЖАК відповів у ексклюзивному інтерв’ю нашому тижневику.

«Якщо на всі лади лаяти рішення КС, не прочитавши його мотивів, а на слух, це вже не критика»

— Андрію Андрійовичу, з чим пов’язана така підвищена продуктивність праці Суду? Організація роботи покращилася чи більшість подань були передбачуваними?
— Я би не став вирізняти результати діяльності Суду за певні періоди залежно від того, хто його очолював, а тим більше говорити про досягнення. Хоча від організації роботи органу судової влади залежить багато, це не є головним поясненням підвищення його результативності. Треба також брати до уваги й інші обставини.
Зокрема, якщо розглядати результативність діяльності першого складу КС, не можна не враховувати того, що він починав працювати, так би мовити, з чистого аркуша. Тому, крім розгляду справ, суддям необхідно було вирішити безліч питань регламентного характеру та визначитися з правовими позиціями щодо ключових проблем конституційного судочинства, які, до речі, нерідко використовуються й нині.
Стосовно передбачуваності подань. Можете повірити, що з простими питаннями до нас не звертаються, кожна справа складна по-своєму.
На мій погляд, головним здобутком нинішнього складу Суду є збереження принципу наступності поколінь, ефективне використання досвіду конституційного судочинства й (на його розвиток) формування нових правових позицій та методик дослідження питань, які ним розглядаються. Буду плекати надію, що наші напрацювання стануть у пригоді тим, хто буде працювати в майбутньому, так само як нам — досвід наших попередників. Адже, незважаючи на періодичну змінність складу Суду, завдання, яке стоїть перед ним, а саме — гарантування верховенства Конституції України, лишається незмінним.
Щодо результатів роботи, то в основному це заслуга суддів КС, які після відомої кризи 2007 року змогли знайти в собі мужність відновити стабільну роботу Суду, приймати рішення неупереджено, відповідно до вимог Конституції.
— Під час візиту до Москви ви зауважили: «Якщо нас критикують, значить, ми на правильному шляху». Але ж незгода політиків та фахівців з тим чи іншим рішенням певною мірою підриває авторитет Суду…
— Відповім запитанням на запитання: а ви можете назвати хоч одне судове рішення, яке б не піддавалося критиці з боку політиків чи засобів масової інформації? Це апріорі неможливо, оскільки будь-яке судове рішення задовольняє лише одну сторону процесу. Конституційне судочинство суттєво відрізняється від провадження в судах загальної юрисдикції, зокрема, тим, що рішення КС приймається не на користь суб’єкта права на подання чи звернення або органу державної влади, правовий акт якого розглядається, а, так би мовити, на користь Конституції. Однак, виходячи з того, що Основний Закон, це — насамперед політичний документ, відповідні політичні сили, певна річ, відчуватимуть невдоволення, а їхні політичні опоненти — навпаки.
Стосовно критики з боку фахівців треба враховувати, що в будь-якій державі, й Україна не є винятком, існує значна кількість науковців, позиції яких діаметрально протилежні. Конституційний Суд, як правило, формуючи правову позицію з питань, що розглядаються, цікавиться думками представників різних наукових течій, які уважно досліджуються. Проте взяти до уваги можна тільки одну позицію, навіть за умови, що це викличе невдоволення інших. До речі, рішення КС приймаються колегіально, кваліфікованою більшістю, кожний з 18 суддів має право подавати свої аргументи та пропозиції, які обов’язково ставляться на голосування, а також письмово викласти свою незгоду з правовою позицією Суду в окремій думці.
Тому, якщо критика об’єктивна, вона — на користь, а якщо на всі лади лаяти рішення КС, не прочитавши його мотивів, а на слух, це вже не критика.

«Закони не повинні випікатися, як млинці на Масницю»

— Як повідомлялось у пресі, під час зустрічей із суддями Конституційного суду РФ (як у Києві, так і у Санкт-Петербурзі) обговорювалася проблема невиконання рішень органу конституційної юрисдикції. Зокрема, пропонувалося посилити відповідальність посадовців — аж до кримінальної. До речі, у Верховній Раді зареєстровано законопроект, що передбачає такі санкції за невиконання рішень та недодержання висновків Суду. Як ви вважаєте, чи можуть такі норми бути застосовані до законотворців?
— Усі ці пропозиції мають право на життя, однак, на мій погляд, їм притаманна одна загальна вада — каральний характер. Вони не передбачають можливості запобігання порушенням конституційної законності.
— Якщо не «стимулювати» законослухняність нардепів санкціями, то яким чином запобігати невиконанню рішень КС?
— Як це не парадоксально звучить, слід усунути причину, яка призвела до прийняття такого рішення. Тобто запобігти появі в правовому полі держави неконституційної норми. Одним з таких заходів може бути поширення сфери превентивного конституційного контролю на стадію дослідження законопроектів.
На цей час такий контроль застосовується виключно щодо законопроектів про внесення змін до Конституції та є ефективним засобом недопущення таких змін Основного Закону, які можуть мати наслідком скасування або обмеження прав і свобод людини і громадянина. Тому вбачається логічним застосування цього засобу й у звичайній законодавчій діяльності.
Наприклад, запровадити порядок, за яким, якщо глава держави вважає за необхідне застосувати право вето до ухваленого закону з мотивів його неконституційності, повторний розгляд цього акта є можливим лише за умови наявності відповідного висновку Суду. Можливо, доцільно також надати право певній кількості народних депутатів звертатися до КС по висновок щодо конституційності проекту ще до його розгляду парламентом.
— Але ж така процедура значно уповільнить законотворчість.
— А хто сказав, що законодавчий процес повинен проходити в спринтерському режимі? Ми вже маємо сумний досвід пакетного голосування у грудні 2004 року.
Уважно подивімося на зміст конституційних положень, якими визначено порядок ухвалення та набрання чинності законами України. Навіть нефахівець помітить, що цьому питанню приділено особливе значення, адже йдеться про правові акти, які є другими за юридичною силою після Конституції та складають основу всієї системи законодавства. Тому не випадково, що порушення встановленої процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами (поряд з їх змістом) є підставами для визнання їх неконституційними.
Закони не повинні випікатися, як млинці на Масницю. Шкода від дії неконституційної норми надто велика, щоб нею нехтувати.
— Враховуючи, що в нас склалася традиція невиконання навіть якісних законів, не зрозуміло, який зв’язок між якістю законодавчих актів та проблемою невиконання рішень КС?
— На мій погляд, безпосередній. Наведу лише один приклад: Суд у своїх актах неодноразово наголошував на неприпустимості обмеження конституційного права громадян на достатній життєвий рівень та сформулював правову позицію, згідно з якою Конституція та закони виокремлюють певні категорії громадян України, котрі потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. Зокрема, КС роз’яснив, що пільги, компенсації, гарантії є видом соціальної допомоги і необхідною складовою конституційного права на достатній життєвий рівень, тому звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних ст.22 Конституції не допускається.
Натомість, незважаючи на це, Уряд практично щорічно готував проекти законів про державний бюджет, в яких пропонувалося звузити зміст та обсяг соціальних прав громадян. Парламент ці закони ухвалював, а глава держави підписував. КС, визнаючи такі положення неконституційними, начебто поновлював справедливість, однак це — на перший погляд.
КС аналізує конституційність законів та інших правових актів лише за наявності відповідного подання від суб’єктів права на звернення до нього. А такі подання нерідко надходять після сплину значного часу з моменту прийняття оскарженого документа. Тому нерідко Суд розглядає питання про відповідність норм бюджетного законодавства вже тоді, коли їх дія практично вичерпана. До того ж навіть у разі визнання певних положень неконституційними законом про бюджет не передбачено коштів на відшкодування завданих ними моральних та матеріальних збитків.
Ось і виникає ситуація, за якої громадяни (вчителі, медичні працівники, пенсіонери, міліціонери, пожежники та інші) в неконституційний спосіб позбавляються встановлених для них відповідними законами пільг та компенсацій практично без усяких надій на їх повернення.
— Теоретично вони можуть звернутися до суду й на підставі рішення КС вимагати компенсації шкоди.
— Дійсно, обов’язковість відшкодування моральних та матеріальних збитків, завданих актами або діями, які визнано неконституційними, встановлено безпосередньо Основним Законом. Та, знову-таки, це питання законодавчо не врегульоване.

«Зволікання з узгодженням законів з конституційними приписами є однією з головних проблем»

— З виконанням рішень КС щодо конституційності положень нормативних актів начебто все зрозуміло: немає норми — немає проблеми. А як змусити нардепів узгодити чинні норми з їх офіційним тлумаченням Судом?
— Я би не став вирізняти проблеми, пов’язані з виконанням рішень КС, залежно від категорії питань, які розглядалися, вони практично однакові. Визнання правової норми неконституційною має наслідком не лише втрату нею чинності. Це потребує від Верховної Ради вжиття заходів щодо заповнення прогалини в законодавстві, яка з’явилася, навіть якщо про це безпосередньо не зазначено в рішенні. Те саме парламент зобов’язаний вчинити й у випадках, коли наявність законодавчої прогалини встановлено під час розгляду справи про офіційне тлумачення, коли Суд звертає на це увагу. Саме зволікання із заповненням таких прогалин або узгодженням положень законів з конституційними приписами є, на мій погляд, однією з головних проблем.
Прикладів такого, на жаль, достатньо. Зокрема, у рішеннях від:
- 16.05.2007 КС рекомендував парламенту невідкладно в законодавчому порядку врегулювати питання призначення судді на посаду голови суду, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади;
- 12.06.2007 — звернув увагу на необхідність приведення положень закону «Про політичні партії в Україні» у відповідність до Кодексу адміністративного судочинства;
-  16.04.2008 — наголосив на необхідності приведення існуючого законодавства України з питань проведення референдумів у відповідність до чинної Конституції;
-  10.09.2008 — звернув увагу на необхідність законодавчої реалізації п. 9 розд. ХV Конституції, щодо повноважень та функцій прокуратури;
-  15.09.2009 — рекомендував у законодавчому порядку врегулювати порядок формування персонального складу громадських рад Національної телекомпанії та Національної радіокомпанії.
Жодне із цих рішень КС дотепер не виконано, а наведений перелік можна продовжувати.
— Якби у футболі команди нехтували думкою арбітра, то, певен, кожен матч закінчувався б достроково через спроби «ручного» встановлення істини. Своєю чергою арбітр став би замислюватися над сенсом своєї наявності на полі. У вас не виникало схожих питань?
— Так, можна провести і таку аналогію, адже невиконання рішень КС — це насамперед порушення конституційного порядку та дискредитація інституту конституційного контролю як обов’язкового атрибута правової держави.
Дійсно, який сенс визнавати неконституційним положення законів про державний бюджет на 2007 рік (рішення від 18.06.2007) та на 2008 рік (рішення від 22.05.2008) в частині обмеження соціальних прав громадян, якщо ці положення практично без змін були перенесені до законів, які ухвалювалися їм на заміну.
А чого варта багаторічна епопея з прийняттям Регламенту ВР або постійні спроби всупереч конституційним приписам та рішенню КС від 27.05.2009 надати парламентському комітету повноваження щодо вирішення кадрових питань у правоохоронних органах.
Невипадково, що стан справ стосовно виконання судових рішень останнім часом викликає занепокоєння вже й серед міжнародних правозахисних організацій.

«Не можна передбачати наслідки реформування судочинства лише на підставі припущень»

— Крім рішень, КС ухвалює ще й висновки щодо законопроектів про внесення змін до Конституції чи міжнародних договорів. Чи повноважний Суд аналізувати дотримання процедури під час остаточного схвалення таких актів?
— Звісно, повноваження з наступного конституційного контролю Суду поширюється і на закони про внесення змін до Основного Закону, що підтверджено рішенням від 26.06.2008 №13-рп/2008. Порушення процедури схвалення, набрання чинності, яка включає і врахування висновку КС, є підставами для визнання такого закону неконституційним.
— Проте деякі конституціоналісти заперечують можливість перегляду норм, які стали частиною  Основного Закону.
— Будь-який закон може бути переглянутий на предмет відповідності нормам Конституції як по суті, так і в частині дотримання процедури його прийняття. Зверніть увагу, що в тексті чинної Конституції поряд з нормами, які зазнали змін, указано, що ця частина чи стаття викладена в редакції закону від 8.12.2004 №2222-IV. То чому Суд не може дослідити дотримання процедури схвалення цього закону?! Якщо б у КС не було такої можливості, то втрачалися б сенс і логіка попереднього конституційного контролю. Адже парламент міг би приймати будь-які зміни до Конституції, не переймаючись дотриманням її процедурних вимог.
Той факт, що поміж науковців точиться дискусія з цього приводу, це правильно, бо без спору не встановити істини. Але після того, як було прийняте відповідне рішення КС, дискусії втрачають сенс, оскільки воно діє і має виконуватися.
— Судова реформа безпосередньо не стосується органу, який ви очолюєте. Втім, як ви оцінюєте перестороги, які висловлюються окремими служителями Феміди, що парламентарі можуть зруйнувати стару судову систему, а нова виявиться недієздатною?
— Згідно з Конституцією судоустрій, судочинство, статус суддів визначаються виключно законами, тобто вирішення цих питань належить до виключної компетенції Верховної Ради. Щодо конкретних положень цих законів, то їх зміст визначається насамперед політичною доцільністю, головне, аби не порушувалися конституційні засади судочинства.
Й чому ви вважаєте, що нова судова система може виявитися недієздатною? А що, як виявиться дієздатною та ще й ефективною? Не можна передбачати наслідки такого важливого стратегічного заходу, як реформування однієї з гілок державної влади, лише на підставі припущень.
Я вже казав, що законодавчий процес не повинен здійснюватися в спринтерському темпі, всі пропозиції та законопроекти мають бути детально вивчені та прийняті відповідно до конституційно встановленої процедури. А оцінку цим новаціям дасть час.

«З парламентської трибуни навіть лунали заклики до фізичної ліквідації складу та апарату Суду»

— Вас обрали Головою КС у той час, коли на Суд чинився шалений тиск з боку політиків. Що було найважчим у ті часи для вас як керівника?
— Найважчим було переконати суспільство, що КС здатний виконувати свої функції, і судді це довели результатами роботи. Але це питання минулих років, а мене більше хвилюють сьогоднішні методи тиску.
Наприклад, відомий проект постанови №5224 про проведення парламентських слухань з питання «Про конституційне судочинство в Україні». Характерними також є виступи з парламентської трибуни окремих народних депутатів, в одному з яких лунали заклики до припинення фінансування єдиного органу конституційної юрисдикції. Іншими словами, йшлося про фізичну ліквідацію складу та апарату Суду шляхом позбавлення засобів для існування.
До речі, цей проект дотепер з реєстрації не знятий. Більше того, до нього додалися ще проекти про звільнення з посад 5 суддів КС як покарання за голосування проти волі «демократичної опозиції».
До вже звичних звинувачень у «напівлегітимності», «заполітизованості», «незаконності» останнім часом додалося «створення обстановки 1937 року»! Автори таких порівнянь закидають Суду начебто свавільне встановлення в Регламенті КС можливості письмової форми слухань. Хоча добре знають, що організаційні питання нашої внутрішньої діяльності визначаються згідно з законом про КС актами Суду. І Регламент КС є саме таким актом.
— Кожна людина, коли приходить на нове місце, ставить перед собою певні завдання. Що планували ви, коли заходили в цей кабінет, і що не встигли реалізувати?
— На жаль, не вдалося суттєво вдосконалити законодавчу базу, якою врегульовано нашу діяльність. КС не є суб’єктом законодавчої ініціативи, а порозуміння з народними депутатами з цього питання не досягнуто. Йдеться про нагальну потребу в ухваленні закону про конституційне судочинство. Вона пов’язана насамперед з недосконалістю окремих положень закону «Про Конституційний Суд України». Цей прогресивний для свого часу закон об’єднав норми, які регулюють різні особливості конституційного судочинства: організаційні питання діяльності Суду, основні положення конституційного права та саму процедуру здійснення судочинства.
Досвід діяльності судів загальної юрисдикції свідчить, що ці питання регулюються окремими законами. Спроба ж вирішити всі питання конституційного судочинства в одному правовому акті призвела до того, що чинні положення закону про КС потребують суттєвого вдосконалення з огляду на недоліки та прогалини, які виявлені практикою їх застосування.
Крім цього, з метою вдосконалення механізмів захисту прав і свобод людини і громадянина, а також для більш активної інтеграції в міжнародну правову систему, на мій погляд, доцільно запровадити інститут конституційної скарги, що дозволить громадянам України безпосередньо звертатися до КС у разі, якщо дії або бездіяльність органів державної влади й місцевого самоврядування або посадових осіб призвели до порушення їх прав і свобод.
Досвід країн, в яких допускається звернення з індивідуальною скаргою, показав, що це право, як жодне інше, гарантує дотримання конституційних прав і свобод та сприяє формуванню в громадян упевненості в тому, що вони живуть у демократичній, правовій державі.
На мою думку, слід також надати статус конституційних окремим нормам закону про КС, які неодноразово застосовувалися з метою захисту прав і свобод громадян. Ідеться про можливість розгляду питань щодо конституційності правових актів, про які безпосередньо не згадується в поданні, однак вони мають безпосереднє відношення до справи.
— Розширення повноважень будь-якого державного органу невідворотно спричинить зростання навантаження. Чи не перетвориться КС у щось схоже на Європейський суд з прав людини, де скарги громадян розглядаються не один рік?
— Безумовно, за таких умов навантаження на КС збільшиться. Проте вважаю, що із цим можна буде впоратися, зокрема розширивши повноваження колегій суддів КС щодо розгляду справ. До того ж, на мій погляд, доцільно передати повноваження тлумачення законів органу, який ці правові акти приймає — парламенту, залишивши в компетенції Суду виключно тлумачення положень Основного Закону. До речі, до повноважень КС РФ не належить тлумачення законів Російської Федерації.
Головне те, що, на моє переконання, реалізація цих заходів насправді мала б наслідком суттєве підвищення рівня захисту гарантованих Конституцією прав та свобод людини і громадянина!
— Наступного тижня судді обиратимуть нового Голову КС. Що побажаєте своєму наступнику в «записці на столі»?
— Древній мудрець сказав: не потрібно боятися помилитися, потрібно боятися повторення помилок. Я побажав би наступнику не повторювати моїх помилок. Колектив суддів у нас дружний, з ними можна вирішувати будь-які проблеми, тож новому Голові — удачі і в добру путь!

Розмову вів
Роман ЧИМНИЙ

Довідка «ЗіБ»

За період 10.07.2007—14.06.2010 Конституційним Судом отримано 1231 конституційне подання та звернення, з них:
конституційних подань — 257;
конституційних звернень — 974.
Прийнято актів КС:
рішень — 86 (у 94 справах), з них:
щодо конституційності — 52 (у 58 справах);
щодо тлумачення — 34 (у 36 справах);
висновків — 3;
ухвал про припинення провадження — 54 (у 59 справах);
ухвал про припинення розгляду — 33;
ухвал про відмову у відкритті провадження — 128.