Ініціативи влади, покликані спростити життя громадян, ускладнюють його
Відсутність належного контролю за нормативними актами провокує бюрократизацію державного апарату й невдоволення громадян. Крім того, ускладнюється робота чиновників і в нікуди йде фінансування. При цьому помилок так багато, що складається враження: вони не завжди випадкові.
«Диявол — у деталях»
Один з недоліків правотворчої діяльності наших державних органів — недостатнє опрацювання проектів законів та інших нормативно-правових актів. Слабо допомагає в цьому напрямі наша юридична наука. Багато вчених уважають, що повинні займатися тільки теоретичними проблемами, великомасштабними питаннями й не повинні вдаватися в деталі. Не царське, мовляв, це діло. Невипадково на недавно минулих загальних зборах Національної академії правових наук не знайшлося часу для докладного обговорення питання про посилення ролі юридичної науки в практичній правотворчій діяльності, в експертизі проектів законів і підзаконних актів. Саме неувага до глибокої юридичної експертизи таких проектів призводить до різного роду негативних наслідків.
Недостатньо ретельно опрацьовані деякі підзаконні акти, зареєстровані Мін’юстом. Мабуть, через старе сито апарату міністерства при просіюванні текстів актів просочуються деякі деталі, які мали б іти у відходи. Адже відомо, що «диявол ховається в деталях».
Звичайно, нормативно-правові акти завжди містили й містять норми, тлумачення котрих буває неоднозначним, які або недостатньо обгрунтовані, або сформульовані не зовсім ясно. Проте останніми роками доводиться дедалі частіше стикатися з нормами, неначе спеціально включеними в текст для того, щоб заплутати питання, породити роздратування й невдоволення широкого кола громадян. Неоднозначність тлумачення, а іноді й безглуздя цих норм виявляються при першому ж читанні. Цього, здавалося б, не могли не бачити автори проектів. Але чомусь не побачили, не роз’яснили. У результаті — сум’яття після їх публікації, сум’яття, що породжує різночитання, зіткнення думок, нераціональне завантаження й обурення людей, покликаних застосовувати ці норми, і тих, чиї інтереси застосування останніх зачіпає.
Чи випадкові помилки?
Скільки непорозумінь породило, наприклад, ухвалення Податкового кодексу без попереднього кваліфікованого обговорення й роз’яснення ряду положень, що зачіпають інтереси сили-силенної людей. Звичайно, значною мірою це пояснюється складністю й масштабом самих відносин. Одначе ж проект кодексу обговорювався понад 15 років, отже, багатьох непорозумінь можна було б уникнути, якщо цього прагнути. І ось тут виникає запитання: а чи прагнули? Можливо, ми маємо справу з випробуванням на практиці нової технології дезорганізації суспільства й роботи його установ? В існуванні відповідних «технологічних центрів» ми за останні десятиліття переконалися на власному досвіді. Не виключено, що нам знову «допомагають».
Такої «крамольної» думки доходиш через те, що роздратування викликають деякі положення й формулювання також низки інших прийнятих без належного обговорення та попереднього роз’яснення актів, які зачіпають інтереси не менш широкого кола людей. Окремі норми, здавалося б, корисних нормативних актів постійно вносять у суспільство елементи дезорганізації, що негативно впливають на соціально-економічний розвиток, посилюють хаос і невдоволення нових верств населення. Нинішня ситуація стала нагадувати становище другої половини 1980-х років, коли почалася так звана перебудова, що відразу отримала назву «катастройка». Створюється враження, що хтось спеціально впроваджує нову політтехнологію роздратування, хаосу. Тоді некомпетентними діями спочатку розбалансували економіку. Тепер штучно створюється інформаційне перевантаження апарату управління й населення, це призводить до невдоволення, дезорганізації та дискредитації держапарату.
Прагнучи «європейських стандартів», у нас стали багато говорити про «адміністративні послуги», справедливо вважаючи, що наші державні органи (слуги народу) повинні не стільки командувати, скільки обслуговувати громадян і організації. Відповідно, обслуга повинна прагнути поліпшення, навчати цього свій апарат. Позитивний приклад: поєднання різного роду процедур, що віднімають час в обслуговуваних, так, аби різні операції виконувалися в «одному вікні». Проте на практиці продовжує процвітати збочена форма, коли «обслуговуючий» придумує все нове й нове погане «завантаження» для широкого кола залежних від його «творчості» осіб, висуває додаткові вимоги не до себе, а до залежних, перетворюючи їх з обслуговуваних на обслуговуючих. Ця спотворена форма живить корупцію і призводить до буйства інформаційної плутанини в практиці управління.
Очікувалося, що після ухвалення Податкового кодексу відбудеться спрощення податкового обліку та звітності. Проте, як і раніше, апарат, наприклад бюджетних організацій, завантажується додатковою роботою, яка зовсім не потрібна. Зокрема, придумуванням податкових документів, що вимагають електронних ключів. На практиці введення електронної форми звітності часто супроводжується вимогою продовжувати подавати звіти й у паперовій формі, тобто комп’ютеризація не зменшує, а збільшує обсяг роботи платників податків. Але це в розрахунок не береться.
Тенденція до додаткового завантаження платників податків спостерігається з часів запровадження спеціального податкового обліку. Це призвело до значного збільшення чисельності (а отже, й витрат) працівників бухгалтерій на всіх підприємствах та установах. Утримування десятків тисяч працівників податкової адміністрації та додаткові витрати платників податків поглинають дуже велику частину податків. А якщо приплюсувати корупційну складову, то виникає запитання: чи не краще зосередити увагу на вдосконаленні економіко-правового, а не просто технічного забезпечення системи оподаткування?
Пункт 94.2 ст.94 Податкового кодексу передбачає вичерпний перелік обставин, за яких може бути застосовано адміністративний арешт майна. Попри це, п.3.1.8 Порядку застосування адміністративного арешту майна платників податків від 7.11.2011 №1398 (зареєстрований Мін’юстом 4.01.2012 №9/20322) передбачає, крім перерахованих у кодексі, додаткові обставини, які дають право застосовувати адміністративний арешт майна, а саме — «відмова платника податків… від проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів… або ненадання для перевірки документів, їх копій». Таким чином, податківцям дається право безпідставно вимагати проведення інвентаризації, надання документів, а отже, з’являється можливість для незаконного тиску на суб’єктів господарювання, для корупції. Правою забороняємо, лівою дозволяємо.
Небезпеки глобального нагляду
Будь-яку гарну справу можна симуляцією діяльності, зайвою відомчою старанністю або лобіюванням чиїхось інтересів довести до абсурду. Зусилля Уряду для подолання зайвого відомчого регулювання й пов’язаної із цим корупції зводяться нанівець придумуванням все нових і нових «ініціатив». Останні спрямовані на завантаження, що заважає роботі підконтрольних установ складанням різного роду паперів, звітів, дані яких практично не використовуються. Управлінський апарат буквально замордували складанням, поданням, вивченням додаткових звітів, відомостей, заповненням різного роду анкет, декларацій тощо.
Свого часу придумали додатковий бухгалтерський облік для податкового відомства, потім для казначейства і т.д. Недавно Держказначейство та Мінфін придумали нову роботу для бухгалтерського апарату й керівників бюджетних установ — заповнювати та подавати в анкети, що налічують близько 40 питань, закамуфльованих під 12 пунктів (наказ міністра фінансів від 1.12.2011 №153). Анкета повинна подаватися в казначейство за підписом не тільки бухгалтера, а й керівника установи після узгодження з вищою бюджетною установою, тобто керівники повинні брати участь у виконанні цієї роботи. Потрібно це нібито для щорічної оцінки діяльності бухгалтерів, яку повинна проводити якась комісія, що створюється кожним органом казначейства. Начальника казначейської служби міністр уповноважив давати роз’яснення з питань порядку проведення оцінки. Тепер з волі міністра цей начальник буде для головних бухгалтерів новим прокурором і суддею. Нікому чомусь не прийшло в голову проаналізувати відповідність наказу трудовому законодавству й порахувати, скільки через цей «винахід» треба витрачати часу працівникам апарату та в яку суму для бюджетних установ це може вилитися. (Не кажучи вже про сприяння розвитку корупції.) Найцікавіше, що свої висновки комісія повинна надавати керівникові організації, котрий підписав анкету разом з бухгалтером. А не простіше було б із зауваженнями щодо роботи головного бухгалтера ознайомлювати керівника? А якщо треба, то й інші організації.
Інша інновація, зовні начебто спрямована на боротьбу з корупцією, — завантажити наукових співробітників, лікарів заповненням і поданням декларацій про доходи (це документ на дев’яти аркушах, у нім 64 пункти, і складений він за формою, встановленою для чиновників високого рангу). За наявності, наприклад, автомобіля, недостатньо вказати марку, модель. Потрібно ще написати, які об’єм двигуна (см3), його потужність, КВТ, довжина (см). Забули тільки запитати про колір. Подавати декларацію треба «за місцем роботи». Кому конкретно й навіщо, не сказано. «ЗіБ» уже звертав увагу на те, що науковці, лікарі, вчителі не є посадовими особами юросіб публічного права, «виховати» яких повинен закон про боротьбу з корупцією. Крім того, прирівнювання наукових співробітників до чиновників високого рангу призведе до зосередження уваги борців з корупцією на дрібноті, а на притягнення до відповідальності махрових корупціонерів ні сил, ні часу не залишиться. Правова експертиза закону про боротьбу з корупцією привела експерта до висновку, що деякі положення цього акта порушують конституційні права громадян і не перешкоджають корупції, а сприяють їй. Покладаючи обов’язок подання декларацій про доходи на посадових осіб «юридичних осіб публічного права», забули вказати, що слід під цим розуміти.
Поки автори нової декларації не придумали, кому саме «за місцем роботи» її потрібно подавати, мабуть, у відділ кадрів, який підшиватиме цей документ до особистої справи співробітника. Проте в такому разі всі контрольні інстанції захочуть цю декларацію подивитися. А виявивши які-небудь помилки, — скласти протокол про «корупційне правопорушення», передати справу в суд або просто внести того, хто допустив помилку, до єдиного реєстру корупціонерів. Чим не загальний поліцейський нагляд, який застосовувався індивідуально в царський час? Така собі інформаційна творчість без меж при одночасному ухваленні закону про захист персональних даних. Буде багато нових перемивань кісточок і пліток в Інтернеті. Всі будуть при ділі, але на дійсно потрібну справу часу не вистачить.
Таким чином, в одному випадку — не передбачене законами створення груп ніким не сертифікованих оцінювачів чужої роботи, тобто, по суті, створення умов для здирства. У іншому — додаткове завантаження, що нічого не дає, але перемикає увагу борців з корупцією з високопоставлених чиновників на дрібноту. Висловлене в пресі побоювання невдовзі підтвердилося. На одній з нарад прокурор Донецької області, охарактеризувавши деякі просування в боротьбі з корупцією, водночас відзначив: «На жаль, протидія корупції адміністративними засобами підміняється притягненням до відповідальності простих громадян…»
Загроза персональним даним
Напередодні Нового року безліч (десятки, а може, сотні тисяч) людей по всій країні реєстрували бази даних. Дуже поширеним стало використання інформаційних технологій, комп’ютеризації не для вдосконалення роботи, проведення складних розрахунків тощо, а для додаткового завантаження апарату зайвою роботою та збільшення управлінських витрат. Як і всяке нововведення, комп’ютеризація має плюси й мінуси. І їх треба прораховувати, перш ніж розробляти й упроваджувати які-небудь нові програми. Але цього часто не робиться. Можна спостерігати те, що називають стріляниною з гармати по горобцях, — черговий перегин. При цьому збирають і роблять доступнішою, тобто менш захищеною, інформацію, яка згідно із законом про захист персональних даних начебто не повинна поширюватися.
Складається враження, що в деяких центральних органах або не хочуть думати, або думати нікому. Нової декларації для дрібноти виявилося мало, вирішили відновити ще й податкову декларацію для цієї категорії громадян, яку відмінили багато років тому, оскільки вона вимагала від громадян, працівників податкової та інших організацій таких тимчасових витрат, які не покривали доходів. Обіцяли ввести податок на розкіш, а збільшили обов’язкові платежі для середняків. Якщо Мінфін не може зробити систему простішою, то збільште врешті-решт небагато податки на додаткові доходи, отримувані громадянами не за основним місцем роботи. Ні, відновили вже відкинуту раніше систему, що завантажує тисячі людей складанням і збиранням довідок, іншими розрахунками. Для бюджету, якщо врахувати витрати на цю безглузду роботу, пуття навряд чи буде. Проте буде додаткова суєта. Микола Гоголь відзначав свого часу таку характерну межу діяльності полтавського губернського апарату, як «повсюдна безтолковість». Тепер цей стиль набув, мабуть, поширення й на столичному рівні.
Кінця такого роду «інноваціям» не видно, хоча результатом цієї «творчості» є нераціональне використання значних бюджетних коштів і всього апарату управління. При цьому, на жаль, не видно адекватної реакції на таку шкідливу діяльність із боку юридичної громадськості, яка, здавалося б, повинна професійно аналізувати ті чи інші тенденції, що виявляються в правотворчій діяльності держави й окремих відомств.
Протидіяти цій новій підривній технології та серйозним помилкам можна шляхом кваліфікованої експертизи проектів нормативних актів. Варто б усім небайдужим працівникам відповідно до свого профілю постійно здійснювати таку експертизу, а її результати публікувати в юридичних виданнях або розміщувати в Інтернеті. Можливі також узагальнювальні доповіді за підсумками проведення експертиз, які б дозволяли робити висновки про компетентність авторів проектів нормативних актів і про те, слугують останні інтересам соціально-економічного розвитку країни чи чужим їй інтересам.
Поки що немало нормативних актів швидше створюють загрозу, ніж слугують інтересам країни. Необхідно посилити роль Національної академії правових наук і взагалі юридичної громадськості в протидії дезорганізації суспільства та роботи його установ за допомогою замаскованих лазівок у нормативно-правових актах. Активну роль у такій протидії могли б відіграти також об’єднання юристів.
Весь номер в форматі PDF
(pdf, 4.23 МБ)
Більш детальний контроль Мін’юсту за урядовими ініціативами дозволив би уникнути законодавчої плутанини.
Матеріали за темою
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!