Ми землю дали — ми її й заберемо

Чи може орган місцевого самоврядування скасувати власне рішення щодо передання земельної ділянки в оренду?

Проблема несвоєчасного початку використання за цільовим призначенням землі, отриманої в оренду від влади «в тяжких боях», стала досить актуальною для землекористувачів. Починаючи з 2008 року чимало підприємців не в змозі були виконати умови договорів оренди щодо строків початку будівництва. Як наслідок, поширеними стали випадки, коли «порушення умов договору» виявлялося підставою для відібрання в орендаря землі.

Хто перший у черзі

Найчастіше для позбавлення орендарів земельних ділянок місцеві органи, вчергове розглядаючи питання поновлення строку дії договору оренди, виносили рішення про відмову в поновленні таких договорів. Але й це ще не все. Іноді траплялися випадки, коли місцева влада спочатку дію договору поновлювала, а через деякий час скасовувала власне рішення. Саме це й стало приводом для того, щоб розібратися, чи правомірні такі дії органів влади та чи можуть землекористувачі якимось чином захистити свої права.

Відповідно до ст.33 закону «Про оренду землі» по закінченні строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, котрий належно виконував обов’язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору на новий строк.

Орендар, який має намір скористатися переважним правом на укладення договору оренди землі на новий строк, зобов’язаний повідомити про це орендодавця до спливу строку дії договору оренди землі у строк, установлений цим договором, але не пізніше ніж за місяць до спливу строку дії договору оренди землі.

При поновленні договору оренди його умови можуть бути змінені за згодою сторін. У разі недосягнення домовленості щодо орендної плати та інших істотних умов договору переважне право орендаря на укладення договору оренди землі припиняється.

Таким чином, законом передбачена єдина (й вичерпна) умова, за настання якої орендар утрачає переважне право на укладення договору на новий строк, — це недосягнення домовленості щодо орендної плати та інших істотних умов договору.

На ділі ж трапляються випадки, коли підставою для відмови в поновленні строку дії договору стає начебто нецільове використання земельної ділянки. При цьому органи влади посилаються на інформацію, отриману від правоохоронних органів або від інших осіб.

Скасування власного рішення

Інколи ж, як уже зазначалося вище, трапляються випадки, коли спочатку місцева влада приймає рішення про поновлення договору, а через деякий час скасовує власне рішення. Чим саме при цьому керується місцева влада — незрозуміло.

На практиці ця ситуація може виглядати таким чином: дотримуючись звичних процедур, орендар подав заяву з проханням розглянути питання про продовження строку дії договору оренди, очікував прийняття рішення та нарешті отримав звістку про позитивний результат. А через 2—3 місяці раптом надходить повідомлення, що місцева влада скасувала власне рішення. У такому випадку постраждалому підприємцю нічого не залишається, як іти в суд. Тому слід розібратися, чим же він може обгрунтувати свої вимоги.

Відповідно до ч.1 ст.59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. І дійсно, низка чинних законів передбачає право місцевих рад скасовувати власні рішення. Але не всі й лише за умови наявності певних обставин.

Наприклад, рішення сільської, селищної, міської ради в 5-денний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою та внесено на повторний розгляд відповідної ради з обгрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути своє рішення. Якщо вона відхилить зауваження й підтвердить попереднє рішення 2/3 депутатів від загального складу ради, воно набере чинності (ч.4 ст.59 закону).

Тож якби мова йшла про таку підставу для перегляду рішення, як зауваження голови ради, то можна було б говорити про наявність правового обгрунтування перегляду.

Крім того, рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до його компетенції, можуть бути скасовані відповідною радою (ч.9 ст.59 закону). Проте у випадку з орендою землі не йде навіть і мови про рішення виконкому, адже ці питання віднесено до компетенції самих рад.

Положенням ст.59 закону стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, дано офіційне тлумачення в рішенні Конституційного Суду від 16.04.2009 №7-рп/2009. Зокрема, в абз.3 п.3 цього акта зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу й самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Із цього можна зробити висновок про те, що будь-яка дія з боку органу місцевого самоврядування має бути чітко передбачена тією чи іншою нормою закону, а отже, необхідно шукати повноваження щодо скасування власних рішень з укладення та поновлення договорів оренди.

Для цього слід повернутися до видів рішень, які приймають місцеві органи влади. Згідно з абз.1 п.4 рішення КС органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, рішення місцевої ради щодо надання права певному суб’єктові господарювання укласти додаткову угоду про подовження договору оренди земельної ділянки може бути віднесено виключно до категорії ненормативних актів.

Абзацами 5 та 6 п.5 рішення КС роз’яснено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування та громадянами, що породжує в громадян упевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Очевидно, що з рішення ради, про яке йдеться, виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією орендарем його законних прав. При цьому орендар заперечує проти припинення цих правовідносин. Саме тому орган місцевого самоврядування, якщо він керуватиметься чинними нормами законодавства, не вправі приймати рішення, що буде повністю або частково змінювати дію раніше прийнятого акта індивідуальної дії.