Розвиток шляхом ліквідації?

Конфлікт між господарськими й адміністративними судами має чимскоріш розв’язати парламент

У зв’язку з відсутністю чітких критеріїв розмежування адміністративної та господарської юрисдикції, спори із цього питання між фахівцями в галузі права стають дедалі гострішими. Те, яку правову позицію обирають у спорі, переважно залежить від галузі судочинства, в якій спеціалізується юрист.

Традиція чи брак європейського досвіду?

Практика свідчить, що однакові спори розглядаються одночасно в порядку адміністративного та господарського судочинства. Це стосується:

• земельних спорів;
• спорів з приводу оскарження дій та рішень Антимонопольного комітету.

Дедалі частіше постає питання щодо розгляду справ про застосування адміністративно-господарських санкцій, податкових спорів, спорів з приводу виконання адміністративних договорів у порядку господарського судочинства.

На думку «господарників», практиків та теоретиків, зазначені категорії спорів досить успішно завжди розглядалися в порядку господарського судочинства, а напрацьована практика була сталою та зрозумілою. Звідси робиться висновок: зазначені категорії справ підлягають розгляду виключно в порядку господарського судочинства.

Проте такий підхід не свідчить про сприяння становленню та розвитку правової держави. Створення адміністративних судів стало нагальною потребою в умовах розвитку громадянського суспільства та інтеграції до європейського співтовариства, а розгляд справ у порядку господарського судочинства, який здійснювався в радянський період та в перші роки незалежності нашої держави, не виправдав себе саме як ефективний засіб розв’язання спорів між юридичними особами та публічною адміністрацією. Доречно буде зазначити, що судові системи країн — членів Євросоюзу взагалі не мають системи господарських судів. Напевне, саме тому «господарники», не маючи європейського досвіду, а лише спираючись на базову радянську школу, самостійно не можуть визначитись, які все ж таки справи підсудні господарським судам.

Спрощений критерій

Позиція представників судів господарської юрисдикції грунтується на тому, що якщо однією зі сторін спору є юридична чи фізична особа, то цей спір є або господарським, або цивільним. Така позиція є досить зрозумілою: враховується лише суб’єктний склад сторін у справі й перевага надається приватноправовим відносинам над публічно-правовими.

На наш погляд, ця проблема є штучно створеною, здебільшого вона зводиться до питання повернення судам господарської юрисдикції права розглядати публічно-правові спори, що підтверджується також численними законопроектами, ініційованими «господарниками». Як приклад назвемо законопроекти:

«Про внесення змін і доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України та Господарського процесуального кодексу України щодо розмежування компетенції адміністративних та господарських судів» від 12.09.2006 №2146;

«Про внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України та Господарського процесуального кодексу України щодо розмежування адміністративної та господарської судової юрисдикції» від 30.09.2008 №1403;

«Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України» від 18.02.2009 №4078.

Слід зазначити, що автором законопроектів №1403 та №4078 є народний депутат Дмитро Притика, який з 1991 ро-­ку займав посаду голови Вищого арбітражного суду, а з 2001 до 2006-го —голови Вищого господарського суду. Це підтверджує те, що проти адміністративної юстиції виступають саме представники господарських судів.

Запропоновані законопроекти узагалі суперечать суті адміністративної юрисдикції і, на нашу думку, спрямовані тільки на розширення повноважень господарських судів та знищення системи судів адміністративних.

Протидія становленню адміністративної юстиції спостерігається з моменту проголошення в 1992 році рішення про створення системи адміністративної юстиції. І весь цей час позначений боротьбою. Можна зрозуміти більшість державних органів та законодавців, які відкрито гальмували процес створення системи адміністративних судів, оскільки не бажали встановлення судового контролю за діяльністю влади.

Після ж того як система адміністративних судів запрацювала, почалося ще й протистояння з боку судів інших видів юрисдикції.

Політична складова

Екс-голова Вищого господарського суду Сергій Демченко взагалі відкрито заявляв, що система адміністративних судів створена не на захист прав пересічної людини, а, швидше за все, для можливості маніпулювання результатами виборів і референдумів, з метою вирішувати справи про встановлення ЦВК результатів виборів. Ось що приваблювало можновладців. Тим більше що відкривалася й можливість мати своє «кишенькове» судочинство для вирішення будь-яких спорів за участю органу влади, включаючи спори з економічних правовідносин.

Однак майже через рік після оприлюднення такої позиції С.Демченко, звернувся до Вищого адміністративного суду з адміністративним позовом проти Верховної Ради про визнання недійсною її постанови від 8.07.2010 в частині підстав його звільнення з посади судді. Постановою ВАС від 22.09.2010 позов було задоволено.

На жаль, цей випадок не став уроком для інших, і подібні заклики деяких політиків та практиків лунають дотепер.

Земля розбрату

«Господарники» вважають, що будь-який спір підлягає розгляду в порядку господарської юрисдикції, якщо він вимагає вирішення питання про розпорядження земельними ділянками. Пленум Вищого господарського суду в постанові від 17.05.2011 №6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» роз’яснив, що «органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановленні сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок» (пп.1.2.2).

Правники трактують органи державної влади та місцевого самоврядування, коли ті реалізують відповідні повноваження, як рівних учасників земельних відносин, а тому, як зазначають «господарники», вказані правовідносини є виключно господарськими або цивільними.

Варто зауважити: постанову пленуму ВГС прийнято після рішення КС від 1.04.2010 у справі №10-рп/2010 за конституційним поданням Вищого адміністративного суду щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.143 Конституції, пунктів «а», «б», «в», «г» ст.12 Земельного кодексу, п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства. У рішенні КС зазначено, що «положення пп.«а», «б», «в», «г» ст.12 Земельного кодексу в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб’єкти владних повноважень».

Необов’язкове рішення КС

 На наш погляд, указаний спір уже не юрисдикційний. Чітко вбачається ігнорування Основного та інших законів держави, оскільки Конституційний Суд є єдиним органом конституційної юрисдикції, який дає офіційне тлумачення Конституції та законів України. (ст.147 акта найвищої юридичної сили).

Постанова пленуму ВГС №6 фактично роз’яснила судам кожної інстанції та юрисдикції, що рішення КС від 1.04.2010 не є обов’язковим і може не застосовуватись при вирішенні земельних спорів. Така позиція викликає подив навіть у прихильників господарського судочинства.

На жаль, пленум ВГС не роз’яснив: у чому ж рівність прав органів державної влади й органів місцевого самоврядування з фізичними та юридичними особами? У постанові зазначено, що через ці органи держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.

Сказане тільки підтверджує, що держава реалізує таким чином свої повноваження (функції). Але ж відповідно до ч.2 ст.3 Конституції «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». А тому відповідно до чч.1 і 2 ст.55 Основного Закону «права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб». Саме для реалізації зазначеного конституційного принципу і створена система адміністративних судів — як гарантія надійного судового захисту.

Крім того, в постанові пленуму ВГС чітко перераховуються функції, якими наділені вищеназвані органи:

• надання земельних ділянок;
• їх відчуження;
• укладення, зміна, розірвання договорів;
• установлення певних обмежень.

Ці функції виконуються виключно в межах Конституції та на підставі законів, що свідчить про здійснення управлінських функцій, а не про реалізацію прав власника земельних ділянок на свій розсуд. І навпаки, органи державної влади та місцевого самоврядування взагалі не мають жодних прав власника: продати, подарувати або іншим чином здійснити розпорядження земельною ділянкою на свій розсуд.

Дивує і позиція прокуратури. Дані Єдиного державного реєстру судових рішень свідчать, що органи прокуратури звертаються по вирішення однакових спорів у одних випадках до судів господарської юрисдикції, в інших — адміністративної.

 Назрілі зміни

З початку існування системи адміністративних судів та одночасно з виникненням спорів щодо розмежування компетенції між адміністративною та господарською юрисдикцією судді скептично ставилися до будь-яких законопроектів, які пропонувалися для вирішення проблеми, оскільки всі ці документи відкрито чи завуальовано, але досить очевидно мали на меті звуження повноважень адміністративних судів. Законодавець чітко визначив: «Справа адміністративної юрисдикції — переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень» (п.1 ст.3 КАС).

Запропонувавши ряд законопроектів та не знайшовши підтримки в сесійній залі, представники господарських судів самостійно, без законодавчого врегулювання, змінили юрисдикцію.

Не можна заперечувати, що проблеми стосовно визначення юрисдикції є. Але не настільки, щоб при наявності системи адміністративних судів розглядати публічно-правові спори в порядку цивільного (господарського) судочинства.

На наше переконання, органу законодавчої влади необхідно негайно втрутитись у розв’язання юрисдикційного конфлікту, встановивши більш чіткі критерії розмежування адміністративної та господарської юрисдикції.

Становлення адміністративної юстиції та право перевіряти діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування є великим досягненням держави. Намагання спотворити зміст адміністративного судочинства не сприяє становленню України як правової держави і є гальмом у проведені реформ та завадою на шляху до євроінтеграції.