Накопичення досвіду офіційного тлумачення Основного Закону
Сторінка176. Накопичення досвіду офіційного тлумачення Основного Закону
Незважаючи на те що певні потуги «відібрати» в Конституційного Суду право на офіційне тлумачення законів України спостерігалися й у 2009 р., офіційна інтерпретація як акта найвищої юридичної сили, так і законів залишалася виключним повноваженням єдиного органу конституційної юрисдикції. Всього протягом року КС розглянув 10 таких справ: у 4 було протлумачено деякі положення виключно Конституції, у 5 — законів, в одному — і першої, і других.
Проблема призначення і звільнення голови НБУ
Навряд чи можна вважати зразковим рішення КС від 26.02.2009 у справі, відкритій за поданнями глави держави щодо офіційного тлумачення п.18 ч.1 ст.85 Основного Закону. І саме клопотання, і резолютивна частина рішення, як нам здається, виявилися перекрученими, а справа так і не доведена до результату.
Виникла вона не через нечіткість чи незрозумілість тексту п.18 ч.1 ст.85 Основного Закону («призначення на посаду та звільнення з посади голови Національного банку України за поданням Президента України»), що належало до повноважень Верховної Ради, а у зв’язку з ухваленням парламентом 26.01.2009 постанови №904-VI про діяльність Нацбанку в період фінансової кризи, п.5 якої був вочевидь неконститу-ційним, оскільки скасовував чинність постанови ВР від 16.12.2004 №2244-ІV про призначення діючого голови Нацбанку, тобто цим останній звільнявся з посади без подання Президента.
Чи потрібне таке тлумачення?
Замість клопотання про визнання названого пункту неконституційним, що дуже швидко і без юридичної плутанини дало б бажаний для глави держави результат, Президент звернувся з поданням про офіційне тлумачення п.18 ч.1 ст.85 Конституції, а КС його не поправив або відмовою у відкритті провадження, або визнанням неконституційності п.5 постанови №904-VI за власною ініціативою на підставі ст.95 закону «Про Конституційний Суд України», або хоч чіткими відповідями на питання, сформульовані суб’єктом права на конституційне подання.
Тому текст тлумачення вийшов начебто чітким і зрозумілим, але тавтологічним, п.5 поста-нови №904-VI — формально чинним, справа в цілому — фактично не вирішеною, хоча В.Стельмах продовжував обіймати посаду голови Нацбанку.
Це стало одним з яскравих прикладів правоти тих, хто ще зі спалаху антиюридизму поширював думку, яка перетворилася станом на розглядуваний період на всезагальну, що в Україні приймаються «погані» закони, але шкода від них частково компенсується тим, що їх ніхто не дотримується. Ситуація, пов’язана зі звільненням-незвільненням з посади В.Стельмаха, виглядає ще більш заплутаною у зв’язку з повідомленнями преси про направлення до КС 27 січня з президентського Секретаріату подання щодо саме неконституційності постанови №904-VI, а не з приводу тлумачення п.18 ч.1 ст.85 Основного Закону.
Проблеми з коаліцією
Навряд чи можна занести до скарбниці вітчизняної юрисдикції і рішення КС (теж за поданням глави держави) щодо офіційного тлумачення ч.8 ст.83 Конституції у системному зв’язку з її ж положеннями, що містяться в чч.6, 7 ст.83, п.9 ч.1 ст.106, чч.3, 4 ст.114. Але покладати вину за занадто вже «обережну» офіційну інтерпретацію, що не давала відповіді на сформульовані суб’єктом права на конституційне подання питання, виключно на суддів КС не можна.
Практична необхідність тлумачення не просто існувала — вона стояла дуже гостро і реально загрожувала в умовах продовження ходи антиюридизму черговим спалахом великого політичного протистояння в суспільстві. За питаннями, поставленими Президентом у поданні, стояли проблеми легітимності Уряду Ю.Тимошенко, нової процедури її призначення у Верховній Раді, результати якої в умовах правового хаосу не могли передбачити навіть найдосвідченіші фахівці, чергового розгону парламенту, втягненню держави в «революційний» виборчий процес під контролем Президента, який перетворився на «кривеньку качечку» й остаточно втратив авторитет у суспільстві, що виявилось результатом ним же роздмуханого антиюридизму.
Можливі варіанти інтерпретації
Глава держави, звернувшись до КС, мав намір отримати ствердну відповідь на питання, чи повинна новостворена коаліція знову вносити пропозиції Президенту щодо кандидатури Прем’єр-міністра, а також стосовно складу Уряду. У Конституції такої відповіді дійсно не існувало. Звичайно, Суд міг би висловити свою позицію стосовно спору на підставі тлумачення «конституційної моралі», що у вітчизняній літературі, на наш погляд, не дуже вдало іменується «конституційним духом».
Суд міг би, виокремивши ключове питання для розв’язання справи (а воно полягало в інтерпретації повноважень коаліції при формуванні Уряду, тобто роз’ясненні термінів «права», «обов’язки» і, природно, «повноваження» в контексті стст.83, 106, 114 Конституції України), сформулювати свою позицію більш чітко, ніж у Конституції, визначити права та обов’язки коаліції, їх найтісніше переплетення та взаємоперехід одного в інше.
Кожний по-своєму
Проте Конституційний Суд, максимально використовуючи і в мотивувальній, і в резолютивній частині текст самого Основного Закону, не пішов ні на той, ні на інший крок, а в резолютивній частині рішення не сказав ані «так», ані «ні». І, хоч як дивно, це задовольнило майже всіх учасників провадження. Кожен почав доводити, що дане (умовно назвемо його нейтральним) тлумачення доводить саме його правоту, і святкувати свою «перемогу».
Навіть розуміючи політичну вимушеність такого рішення, навряд чи можна вважати зразком юридичні документи стратегічного характеру, які читаються і застосовуються по-різному. Коаліція депутатських фракцій, вважаючи вимоги авторів конституційного подання своїм правом, жодного кроку не зробила для їх задоволення, а глава держави, розцінюючи власні пропозиції як обов’язкові для виконання, видав черговий указ про розпуск парламенту, дію якого, правда, незабаром зупинив.
Невиправдані звинувачення
Якщо з приводу щойно проаналізованого офіційного тлумачення від 28.04.2009, яке містило очевидні хиби, були причини для критики КС, то найрізкіші оцінки, зокрема з вуст керівників Верховної Ради В.Литвина (рішення Суду «внесе величезну дезорганізацію в життя країни»), М.Томенка («це рішення, за яке треба нести відповідальність», «судді Конституційного Суду… спровокували анархію в країні»), рішення від 4.06.2009 у справі за конституційним подання Київської міської ради щодо офіційного тлумачення положень чч.1, 2 ст.141 Основного Закону виявилися вочевидь несправедливими.
Без змін Конституції не обійтись
Практична необхідність інтерпретації виникла у зв’язку з тим, що Конституція не вирізняє вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування в аспекті строків повноважень їх депутатів залежно від виду виборів і не встановлює вимог стосовно погодження в часі проведення виборів до парламенту та місцевих рад.
Разом з тим Основний Закон чітко встановлює термін повноважень: Верховної Ради — 5 років, глави держави — 5 років, сільських, селищних, міських голів — 4 роки. Водночас акт найвищої юридичної сили не забороняє проведення не лише чергових (планових) і позачергових, а й повторних, проміжних, перших місцевих виборів.
У результаті приблизно з 2006 р. по державі покотилася «могутня» хвиля виборів, зокрема й неконституційних (парламентські 2007-го). Лише станом на дату прийняття розглядуваного рішення КС в Україні відбулося 679 «позапланових» виборів міських, сільських, селищних голів, 5 — обласних і місцевих рад.
До 7.04.2009 дехто на місцях пропонував користуватися очевидно неконституційною нормою ст.14 чинного закону про вибори депутатів Верховної ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів від 6.04.2004, яка дозволяла призначати чергові вибори на місцях водночас з виборами народних депутатів України. Проте 7 квітня це положення було скасоване. Виборча «вакханалія» могла припинитися виключно шляхом відповідних змін і доповнень до Конституції.
Хто повинен нести відповідальність
Конституційний Суд ретельно проаналізував не тільки ст.141, а й стст.1, 5, 7, 38, 69, 76, 77, 81, 85, 90, 92, 103, 138, 140 Основного Закону, відповідні акти, позиції КС починаючи з жовтня 1997 р., міжнародні документи і прийшов до єдино правильного висновку: положення чч.1, 2 ст.141 Конституції, котрі встановлюють строки, на які обирають депутатів до складу сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, слід розуміти так, що при обранні цих осіб на передбачених Конституцією чергових та позачергових виборах на них поширюється відповідно п’ятирічний та чотирирічний строки повноважень.
Можна погодитися з наведеними вище словами заступника Голови Верховної Ради М.Томенка, що за такі рішення суддям треба нести відповідальність. І КС підійшов до офіційної інтерпретації з високою мірою відповідальності: в даному випадку він не піддався зовнішньому тиску і діяв виключно в межах Конституції та законів України.
А відповідальність за поширення неперевіреної інформації про начебто отримані суддями КС $20 млн за рішення повинен нести віце-спікер.
За клопотанням громадянина
До взірцевих актів КС у 2009 р., які стосувалися офіційного тлумачення Основного Закону, треба, мабуть, віднести рішення від 30 вересня у справі про право на правову допомогу. Підкреслимо, що це провадження стало єдиним у названому році, яке не тільки виявилося зразком захисту прав і свобод людини, а й було ініційовано конституційним зверненням гр.І.Голованя.
Йдеться про офіційну інтерпретацію кількох важливих приписів ст.59 Конституції: «Кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура».
З урахуванням усіх думок
Справа розглядалася на відкритому пленарному засіданні Суду за участю самого І.Голованя, його представника, репрезентантів від Верховної Ради, Секретаріату Президента, секретаріату уповноваженого ВР з прав людини, Верховного Суду та Генеральної прокуратури.
Крім суб’єкта права на конституційне звернення та названих повноважних представників низки державних органів, свої думки висловили глава держави, керівники Верховної Ради та Верховного Суду, Генеральна прокуратура, міністерства юстиції, внутрішніх справ, СБУ, Спілка адвокатів України, Харківська правозахисна група, науковці Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого, Національного університету внутрішніх справ України, Національної академії прокуратури України, Одеської національної юридичної академії.
«Кожен має право на правову допомогу»
Практична необхідність в офіційному тлумаченні була доведена автором конституційного звернення й підтримана учасниками конституційного провадження. Вона пояснювалась очевидною наявністю неоднозначного розуміння і застосування положень ч.1 ст.59 «кожен має право на правову допомогу» та ч.2 цієї ж статті «для… надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура» посадовими особами органів прокуратури, особливо слідчими, при проведенні допитів свідків у кримінальному процесі.
Це підтверджувалось і представленими суду досить суперечливими процесуальними актами слідчих і прокурорів у конкретних кримінальних справах, особливо стосовно можливостей надання свідкам під час допиту правової допомоги адвокатом.
«Кожен» — це всі без винятку особи
Така неоднозначність і викликала питання, які повинен був вирішити Суд:
- чи має громадянин право на правову допомогу адвоката під час допиту його як свідка або в разі виклику для надання пояснень до державних органів?
- чи є це право однією з конституційних гарантій, що надає громадянину можливість вільно обирати своїм представником або захисником у будь-яких державних органах адвоката — особу, яка має свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю?
У мотивувальній частині Суд, відповідаючи на ці питання, на підставі глибокого аналізу змісту ч.2 ст.3, ч.3 ст.8, ч.2 ст.22, чч.2, 5 ст.55, ст.64 і власне ст.59 Конституції сформулював низку цікавих позицій. Він підкреслив, що право на правову допомогу є одним з конституційних, невід’ємних прав людини і має загальний характер. У контексті ч.1 ст.59 «кожен має право на правову допомогу» поняття «кожен» охоплює всіх без винятку громадян України, іноземців та осіб без громадянства, що перебувають на території України.
З урахуванням позицій попередників
На підставі аналізу ст.21, чч.1, 2 ст.24 Конституції КС дійшов висновку, що здійснення права на правову допомогу основане на дотриманні принципів рівності всіх перед законом та відсутності дискримінації за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Спираючись на позицію попереднього складу КС, сформульовану 16.11.2000 у справі про право вільного вибору захисника, судді підтвердили, що припис «кожен є вільним у виборі захисника своїх прав», за своїм змістом, є загальним і стосується не лише підозрюваного, обвинуваченого чи підсудного, а й інших фізичних осіб, яким гарантується право вільного вибору захисника з метою захисту своїх прав та законних інтересів, що виникають у цивільних, трудових, сімейних, адміністративних та інших правовідносинах.
Превентивна функція права
До наведеного Суд додав, що конституційне право кожного на правову допомогу, за своєю суттю, є гарантією реалізації, захисту й охорони інших прав та свобод людини і громадянина, і в цьому полягає його соціальна значимість.
Серед функцій такого права у суспільстві Суд виокремив превентивну, яка не тільки сприяє правомірному здійсненню особою своїх прав і свобод, а й насамперед спрямована на запобігання можливим порушенням чи незаконним обмеженням прав та свобод людини і громадянина з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Правову допомогу — вільно і без неправомірних обмежень
Не тільки прикладне, а й теоретичне значення мають сформульовані при розгляді справи позиції єдиного органу конституційної юрисдикції стосовно:
- багатоаспектності правової допомоги;
- її змісту, обсягу та форм;
- обов’язку держави щодо забезпечення особи правовою допомогою належного рівня;
- необхідності вдосконалення галузевих законів, особливо процесуальних кодексів;
- недопущення обмеження чи звуження змісту та обсягу права кожного на правову допомогу;
- важливості дотримання Україною міжнародно-правових зобов’язань відповідно до Загальної декларації прав людини тощо.
Для підтвердження своїх думок Суд спирався на практику Європейську суду з прав людини.
Виходячи з чітко викладених правових позицій, КС дійшов не менш чіткого висновку: положення «кожен має право на правову допомогу» треба розуміти як гарантовану державою можливість будь-якій особі незалежно від характеру її правовідносин з державними органами, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, юридичними та фізичними особами вільно, без неправомірних обмежень отримувати допомогу з юридичних питань в обсязі та формах, як вона того потребує.
Без статусу адвоката
Нагадаємо, що згадане вище рішення КС від 16.11.2000 викликало гостре невдоволення з боку адвокатів, які (переважно з міркувань меркантильного характеру) доводили, що забезпечувати право на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні можуть лише особи, які мають свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю відповідно до закону «Про адвокатуру». Про положення Конституції «кожен є вільним у виборі захисника своїх прав» у таких випадках противники рішення КС від 16.11.2000 не згадували.
У рішенні від 30.09.2009 і на цю проблему давалася гнучка, але чітка й незаперечна відповідь: положення ч.2 ст.59 Конституції «для… надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура» треба розуміти так, що особа під час допиту її як свідка в органах дізнання, досудового слідства чи давання пояснень у правовідносинах із цими та іншими державними органами має право на правову (юридичну) допомогу від обраної за власним бажанням особи в статусі адвоката, що не виключає можливості отримання такої допомоги від іншої особи, якщо законами України щодо цього не встановлено обмежень.
Ще раз підкреслимо, що рішення КС у справі про право на правову допомогу, на нашу думку, стало не тільки взірцевим у захисті конституційних прав кожного в умовах гострої економічної та політичної кризи і панування антиюридизму, а й зразковим документом у конституційній юрисдикції України. Ось чому рішення досить схвально було зустрінуте і прокуратурою, і органами внутрішніх справ, і СБУ, і навіть професійними адвокатами.
Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці,
доктор філософських наук,
заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії України у галузі науки і техніки
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!