Віктор Татьков: «Лише поєднання суб’єктного та предметного критеріїв уможливить чітке розмежування компетенції судів»
Як повідомляв «ЗіБ», у травні пленум Вищого господарського суду прийняв постанову «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» (її текст наводиться на стор.18—20). Нею судам господарської юрисдикції роз’яснені норми, зокрема щодо визначення підсудності земельних спорів суб’єктів господарювання з владними органами, а також окремі процедурні та матеріальні нюанси розгляду цих справ саме в порядку господарського судочинства.
Водночас іншу позицію в цьому питанні зайняв Вищий адміністративний суд, який наполягає, що незалежно від суб’єктного складу сторін процесу такі спори з владними органами чи органами суддівського самоврядування є публічно-правовими, а отже, і розглядатися повинні адміністративними судами (див. №22 «ЗіБ»).
Позицію «господарників» у ексклюзивному інтерв’ю «ЗіБ» аргументував голова ВГС, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України Віктор Татьков.
«До запровадження адмін’юстиції проблем у розмежуванні юрисдикції практично не виникало»
— Вікторе Івановичу, в чому полягає причина виникнення проблем у визначенні повноважень судів різної юрисдикції щодо розгляду тих чи інших справ?
— До запровадження адміністративної юстиції проб¬лем у розмежуванні юрисдикції загальних і господарських судів практично не виникало, чому сприяв і виданий свого часу Верховним і Вищим арбітражним судами спільний лист, в якому зазначалося про вирішення деяких спірних питань розмежування названих судових юрисдикцій.
Проблеми в розмежуванні підвідомчості виникли після створення адміністративних судів. Адже їх повноваження було окреслено на підставі поділу норм права на публічні та приватні без визначення поняття «публічно-правовий спір», хоча в науці й дотепер тривають дискусії з приводу цього. До того ж на практиці неможливо відокремити публічно-правові відносини від приватноправових.
Застосування терміна «публічно-правовий спір» без визначення його змісту та без прив’язки до відповідних матеріально-правових норм викликало і продовжує створювати неабиякі труднощі у вирішенні питання про належність тієї чи іншої справи до підвідомчості господарських або адміністративних судів. На практиці це призвело до того, що підвідомчість справ адміністративним судам у багатьох випадках визначається фактично з огляду на суб’єктний склад учасників правовідносин.
Натомість далеко не завжди можна чітко відокремити приватні за своїм характером відносини від публіч¬них, що особливо характерно для правовідносин у господарській сфері, які регулюються Господарським кодексом, котрий поряд з регулюванням приватноправових відносин суб’єктів господарювання містить також і норми публічно-правового змісту, причому таке регулювання в багатьох випадках поєднане. Це пов’язано з тим, що для господарської діяльності характерним є задоволення приватних інтересів суб’єктів господарювання за умови дотримання останніми певних публічних інтересів, нерозривне поєднання майнового елементу з організаційним, а тому в цих правовідносинах публічні та приватні елементи нерозривно пов’язані. Тобто учасниками відносин у сфері економічної діяльності, крім суб’єктів господарювання, котрі її безпосередньо здійснюють, є також органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які можуть впливати на здійснення господарської діяльності, якщо наділені відповідною компетенцією.
— На чому, на вашу думку, грунтуються розбіжності в позиціях господарських та адміністративних судів щодо розмежування підвідомчості справ у земельних спорах?
— Земельне законодавство має складну природу і регулює відносини не лише з метою забезпечення права на землю його суб’єктів, а й задля раціонального використання та охорони цього основного національного багатства. Тому визнання органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, що бере участь у земельних відносинах, суб’єктом владних повноважень чи суб’єктом ци¬вільних відносин залежить від того, які саме питання в цій сфері вирішуються.
Позиція адміністративних судів базується на тому, що ці органи не є власниками землі, а тільки здійснюють повноваження власника, тому й відносини з громадянами та юридичними особами з приводу землі в усіх випадках є публічно-правовими. Як наслідок, робиться висновок, що всі спори стосовно виданих цими органами актів, а також їх дій чи бездіяльності в земельних правовідносинах мають вирішуватись адмінсудами.
Натомість господарські суди виходять із того, що справи в спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, котрі виникають з правовідносин, в яких ці органи реалізують пов¬новаження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін у спорі вимогам ст.1 Господарського процесуального кодексу, підвідомчі господарським судам.
Цей висновок ми робимо, виходячи з такого. Згідно з положеннями Конституції, приписами Ци¬вільного та Господарського кодексів земля та земельні ділянки є об’єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власника земельних ділянок.
Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування в правовідносинах щодо розпоря¬дження земельними ділянками державної та комунальної власності діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок. Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами в цивільні та господарські правовідносини. Отже, в таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, в тому числі із суб’єктами підприємницької діяльності.
Таким чином, сама лише участь органів державної влади та органів місцевого самоврядування в цивільних відносинах не трансформує ці відносини в публічно-правові, оскільки на цивільні відносини з їхньою участю поширюються положення Цивільного, Господарського та Земельного кодексів.
Поряд із цим господарським судам не під¬відомчі справи у спорах, що виникають із публічно-правових відносин, в яких держава та територіальні громади через свої органи беруть участь з метою реалізації владних повноважень, а також справи, пов’язані з оскарженням правових актів, спрямованих на здійснення повноважень управління в земельних відносинах. Владні повноваження реалізуються ними у відносинах, пов’язаних з управлінням у галузі використання, охорони земель і врегульованих розд.VII ЗК. Зокрема, йдеться про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних утворень, планування використання земель, землеустрій, ведення державного земельного кадастру, моніторинг земель, а також про відносини охорони земель та контролю за їх вико¬ристанням, урегульовані розд.VI цього кодексу.
Отже, необхідно розріз¬няти участь державних органів та органів місцевого самоврядування в земельних відносинах як суб’єктів владних повноважень та як органів, що реалізують право держави та територіальних громад як власників землі.
«Наш підхід підтверджується судовою практикою ВС»
— Чи погоджуються з вашою позицією у Верховному Суді?
— Наш підхід підтвер¬джується судовою практикою ВС, причому сформованою як до прийняття Конституційним Судом рішення від 1.04.2010 №10-рп/2010, так і після цієї дати. Зокрема, заслуговує на увагу постанова колегії суддів Судової палати в адміністративних справах ВС від 27.04.2010, в якій ви¬кладена така правова позиція: «Земельні відносини по¬діляються на публічні та приватні. Відповідно, і спори в таких відносинах можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).
Згідно з ч.2 ст.2 ЦК учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб’¬єкти публічного права.
Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки через органи місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст.172 ЦК).
Рада у справі, що роз¬глядається, виступає як суб’єкт цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Реалізуючи право розпоря¬дження земельною ділянкою, яка перебуває в її власності, рада відповідно до ст.5 ЗК має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Тобто при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб’¬єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоря¬дження землею».
Отже, в питаннях участі органів державної влади та органів місцевого самоврядування в земельних правовідносинах наша позиція збігається з позицією Верховного Суду.
— Чи не суперечать положення постанови пленуму ВГС «Про деякі питання практики роз¬гляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» позиції КС, викладеній у згаданому вами рішенні?
— Ні, не суперечать. У рішенні №10-рп/2010 щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.143 Конституції, пп.«а», «б», «в», «г» ст.12 ЗК, п.1 ч.1 ст.17 КАС єдиний орган конституційної юрисдикції не торкався положень стст.1 та 12 ГПК і ст.15 ЦПК.
Отже, при визначенні підвідомчості судам загальної юрисдикції справ у спорах, що виникають із земельних правовідносин, необхідно в кожному конкретному випадку застосовувати не тільки положення ст.17 КАС, а й відповідні положення зазначених процесуальних кодексів та норми інших законодавчих актів.
Не зайве зауважити, що проект цієї постанови пленуму ВГС попередньо обговорювався на конференції, проведеній за участю суддів усіх рівнів, представників державних установ та провідних правників України, а також на двох засіданнях секції науково-консультативної ради ВГС. Положення постанови підтримали й видатні науковці:
доктор юридичних наук, професор, академік НАН України, академік НАПрН України, директор Інституту економіко-правових до¬сліджень НАН України Валентин Мамутов;
доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України, професор кафедри цивільного права Київ¬ського національного університету ім.Т.Шевченка Наталія Кузнєцова;
доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри цивільного і трудового права Таврійського національного університету ім. В.І.Вернадського Володимир Ротань та багато інших.
«Розподіл крізь призму публічності та приватності правовідносин є хибним шляхом»
— Що, на вашу думку, слід зробити, аби врегулювати спірні питання щодо розмежування судової юрисдикції?
— Згідно з Конституцією система судів загальної юрисдикції будується, зо¬крема, за принципом спе¬ціалізації, практична реалізація якого потребує узго¬дження юрисдикції судових органів з предметом відповідної галузі матеріального права. Тобто спеціалізовані суди та визначений для них законодавцем механізм судочинства повинні бути оптимально пристосовані до об’єктивних властивостей справ у спорах, що виникають із відносин, урегульованих конкретною галуззю права. Таке пристосування, здійснене на науково обгрунтованих засадах, і є запровадженням спе¬ціалізації судової системи.
Що ж до господарських судів, то підвідомчість їм справ має визначатися з урахуванням існування такої галузі матеріального права, як право господарське, а також Господарського кодексу, котрий, як я зазначав, поряд з регулюванням приватноправових відносин суб’єктів господарювання, містить також і норми пуб¬лічно-правового змісту, зо¬крема стосовно державного нагляду за економічною діяльністю, в тому числі щодо ліцензування, державної реєстрації суб’єктів господарювання, обмеження монополізму та захисту економічної конкуренції, державного контролю за цінами тощо. Такі відносини хоча й різні за своєю правовою природою, проте об’єднані в одну галузь матеріального права і є господарськими.
Саме таке вирішення питання відповідатиме положенню ч.3 ст.22 закону «Про судоустрій і статус суддів», згідно з яким господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності.
До речі, створення системи спеціалізованих ар¬бітражних, а в подальшому й господарських судів було зумовлене як комплексним характером відносин у сфері господарювання, так і потребами економічного розвитку держави. Саме здійснення господарської діяльності і виникнення спорів, які вирішувались арбітражними (господарськими) судами, й ви¬кликали необхідність у спеціалізації суду. Не зайвим буде також нагадати, що арбітражні (господарські) суди як спеціалізовані були створені раніше за адміністративні.
Усе це свідчить про необхідність віднесення до компетенції господарських судів усіх спорів, що виникають із правовідносин у сфері економічної діяльності, в тому числі між суб’¬єктами господарювання та органами державної влади чи місцевого самоврядування. Вирішенні цього питання вимагає певних змін у процесуальному механізмі розгляду справ, який був би належним чином пристосований до потреб вирішення господарських спорів, пов’язаних з елементами публічно-правових відносин.
Необхідно мати на увазі ще й те, що, за чинним законодавством, поняття «Український народ», «держава», «територіальна громада» не збігаються з поняттям «юридична особа», а тому від їх імені в цивільних відносинах діють, відповідно, органи державної влади і місцевого самоврядування, які у визначених законодавством випадках мають цивільну правосуб’єктність. Коли такі органи ви¬ступають від імені власника (Українського народу, держави, територіальної громади) як учасника цивільних відносин, то діють вони не як органи, наділені владними повноваженнями, а як юридичні особи, наділені цивільною правоздатністю. У зв’язку з такими діями цих органів відповідно до ч.4 ст.11 Цивільного кодексу виникають цивільні права та обов’язки.
Проблеми розмежування компетенції судів обговорювалися на науково-практичній конференції «Становлення господарської юрисдикції в Україні — 20 років досвіду. Проблеми і перспективи», що відбулася 25—26 травня цього року в Одесі. У рекомендаціях конференції зазначається, що окреслення судово-юрисдикційного розподілу крізь призму публічності та приватності правовідносин є хибним шляхом, який не відповідає структурі сучасного вітчизняного законодавства. Лише поєднання двох основних критеріїв — суб’єктного та предметного — уможливить чітке розмежування компетенції судових органів. Досягнути цього можна шляхом унесення парламентом відповідних змін до процесуальних законів.
Зауважу, що в ухвалі КС від 15.02.2007 №14-у/2007 про відмову у відкритті провадження у справі за поданням Вищого господарського суду про офіційне тлумачення положень пп.1, 14 ч.1 ст.3 КАС наголошувалося, зокрема, що усунення неузгодженостей правових норм у визначенні судової юрисдикції має здійснюватися в законодавчому порядку Верховною Радою.
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!