«У складній та премудрій системі таїться ризик затягування провадження»
Збоку завжди видніше. Хтось приписує цей вислів англійцям, інші — японцям, але вираз тому й визнають мудрістю, що він виправдовує себе в різних аспектах суспільного буття. І саме до сторонніх арбітрів звертаються вітчизняні законодавці та чиновники, аби обгрунтувати власні чи спростувати чужі думки.Як повідомляв «ЗіБ», під час останнього засідання Ради суддів її голова Петро Пилипчук порекомендував уважно прочитати «від палітурки до палітурки» резолюцію Європейської комісії «За демократію через право» щодо останньої версії законопроекту «Про судоустрій і статус суддів», зазначивши, що ця інформація «вкрай цікава і корисна для всіх суддів».
Збоку завжди видніше. Хтось приписує цей вислів англійцям, інші — японцям, але вираз тому й визнають мудрістю, що він виправдовує себе в різних аспектах суспільного буття. І саме до сторонніх арбітрів звертаються вітчизняні законодавці та чиновники, аби обгрунтувати власні чи спростувати чужі думки.
Як повідомляв «ЗіБ», під час останнього засідання Ради суддів її голова Петро Пилипчук порекомендував уважно прочитати «від палітурки до палітурки» резолюцію Європейської комісії «За демократію через право» щодо останньої версії законопроекту «Про судоустрій і статус суддів», зазначивши, що ця інформація «вкрай цікава і корисна для всіх суддів». Скористаємося такою рекомендацією, аби з’ясувати, які ж тези, ухвалені Венеціанською комісією, не збігаються з думками українських правників щодо напрямів судової реформи...
«Досконалі й гідні похвали»
Природно, що євроексперти намагаються насамперед зіставити законодавчі ініціативи, які пропонуються під час тієї чи іншої реформи, із загальновизнаними міжнародними принципами, зокрема, закладеними в Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, які отримали розвиток у практиці суддів зі Страсбургу. Коли йдеться про трансформацію судочинства, до них додаються рекомендації стосовно ролі та незалежності судових систем. І головне: експерти вважають, що держава прагне, аби система правосуддя служила інтересам людини та утвердженню верховенства права, а не корпоративним інтересам провідників таких реформ.
Не особливо знайомі за кордоном і з традицією українського правозастосування шукати лазівки в законі, аби обходити його. Тому експертів насамперед і дивує прагнення наших законотворців максимально деталізувати будь-яку процедуру, аби не залишити шпаринок у підзаконних актах для вільного тлумачення.
Тому фахівці й відзначають, що «в умовах надмірної зарегульованості законодавчих положень… суддя може повністю розгубитись», якщо не знайде норми, яка відповідатиме сукупності фактів у конкретній ситуації. А передбачити весь можливий набір умов практично нереально. Та це — не наш підхід, бо для українських законотворців немає нічого неможливого.
Тим не менш, за окремі розділи проекту його автори отримали схвальні відгуки експертів. Зокрема, за розділ І, в якому містяться засадничі принципи побудови судової влади. Венеціанська комісія ще в попередньому висновку визнала ці норми як «досконалі й гідні похвали».
Як такі, що сприяють «зміцненню незалежності кожного окремо взятого судді», оцінено положення стосовно запровадження автоматизованого розподілу справ. «Похвальною для держави, в якій існують мовні суперечності», названа заборона дискримінації, крім іншого, за мовною ознакою. При цьому євроексперти не заперечують, що до цього переліку не потрапило положення стосовно сексуальної орієнтації людини.
«Система складна, але була ще складніша»
Очевидно, що наша система судоустрою важко сприймається в Європі. Так само, як і поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки. Тому фахівців насторожив той факт, що функцію відносно утворення судів пропонується залишити у віданні Президента — «найвищої виконавчої інстанції».
У висновку згадується головний принцип ст.6 конвенції, за яким суд має бути «встановлений законом», тобто не залежати від виконавчої влади. Тому норми ст.19 проекту, за якими «суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідовуються Президентом України за поданням голови Державної судової адміністрації», у висновку названі «проблемними». Навіть враховуючи, що глава держави «отримає право утворювати і ліквідовувати суди в силу акта, який буде прийнятий парламентом».
Експерти висловили небезпідставну стурбованість, що за такої процедури утворення (і — що є не менш проблемним — ліквідації) судів можна припустити, що «коли Президент очікуватиме негативного для себе рішення суду, він зможе просто ліквідувати цей суд і таким чином забезпечити розгляд справи іншими суддями». Що, власне, і було реалізовано у 2008 році на прикладі Окружного адміністративного суду м.Києва.
Загалом у висновку відзначається, що «система судів вельми складна, хоча в попередніх законопроектах вона передбачалася ще складнішою». Оскільки вищі спеціалізовані суди мають діяти як касаційні інстанції й відтак виконувати функції, які зазвичай покладено на Верховний Суд, експерти запитують себе, а чи не простіше «злити ці два рівні в один і в такий спосіб хоча б спробувати спростити систему, позбавивши її зайвої бюрократії та адміністративного тягаря». У такому разі функції касації могли б виконувати спеціалізовані колегії або палати ВС, а структура на зразок «Великої палати» (як в Європейському суді з прав людини) здійснювала б перегляд «у зв’язку з винятковими обставинами». Адже «у складній та премудрій судовій системі таїться ризик затягування провадження». Натомість наголошується, що цю пропозицію «не слід розуміти як заклик до ліквідації спеціалізованих адміністративних судів». Радше потрібно спростити процедури й зробити їх більш ефективними. Й оскільки принципи складної структури судової влади закладено в Конституції, вирішення проблеми експерти вбачають у внесенні поправок до Основного Закону.
«Позбавляти недоторканності має не парламент, а ВРЮ»
Більшість положень розділу III «Професійні судді, народні засідателі, присяжні» не викликали зауважень. Навпаки, фахівці відзначили, що «текст порівняно з попередніми варіантами став дещо потужнішим».
Зокрема, як позитивне нововведення названо ст.48, що дає судді право звернутися з повідомленням про загрозу його незалежності до РСУ, яка зобов’язана невідкладно перевірити і розглянути таке звернення та вжити необхідних заходів.
Проте експерти не зрозуміли ст.492, за якою суддя «не зобов’язаний давати жодних пояснень щодо суті справ, які перебувають у його провадженні, крім випадків, установлених законом». Адже закон не може змушувати суддів давати жодних пояснень.
Керівництву судів варто прислухатися до рекомендації запровадити в обителях Феміди посади речників, «які забезпечуватимуть поширення інформації від імені судів». Адже, на жаль, часто-густо посади прес-секретарів залишаються вакантними навіть в апеляційних судах, відповідно, це ускладнює спілкування з пресою, через що виникають непорозуміння між суддями та журналістами. Прикметно, що за кордоном добре обізнані з цією проблемою.
Напевне, українські служителі Феміди будуть не в захваті від висновку про недоречність посилення гарантій їхньої недоторканності. Зокрема, експерти вважають, що немає потреби наділяти правом порушувати кримінальне провадження щодо судді лише Генерального прокурора. Більше того, фахівці радять змінити ст.126 Конституції, аби імунітет судді поширювався виключно на дії, вчинені ним при виконанні службових обов’язків, за винятком корупційних діянь. Щоправда, за таких умов позбавляти суддю недоторканності має не парламент, а Вища рада юстиції. Й оскільки внесення змін до Конституції — процес тривалий, радять передбачити в законі, що позбавлення недоторканності можливе «лише в разі надходження такої рекомендації від суддів».
Так само експерти застерігають від узагальнюючої норми, яка передбачає перекладення на державу цивільної відповідальності за заподіяну судом шкоду. «Хоча ця гарантія має безперечний сенс, вона може сягнути надто далеко, захищаючи суддю в разі, коли він взагалі не постановляє рішення у справі або, приміром, виносить рішення під впливом або по одержанні хабара, за що суддя мав би притягатися до кримінальної та дисциплінарної відповідальності», — наголошується у висновку.
Нове положення, яке вимагає від служителів Феміди щорічного подання в ДСАУ декларації про майновий стан, здається експертам «надійним захистом від корупції».
Водночас комісія рекомендує встановити заборону на зменшення заробітної плати, яке поширюється лише на суддів.
«Розгляд заслуг затьмарюватиметься політичними міркуваннями»
Як відомо, ст.6 конвенції вимагає, аби суд був незалежним та безстороннім, розрізняючи ці два поняття. Ключовим у забезпеченні незалежності суддів є порядок їхнього призначення. Безсторонність зазвичай проявляється у світлі обставин конкретної справи. «Тобто prima facie незалежний суд може діяти небезсторонньо», — констатується у висновку. Отже, може бути вельми непросто провести чітку лінію між вимогами щодо незалежності та безсторонності.
Експерти відзначають, що згідно з позицією Європейського суду з прав людини оцінка незалежності (та безсторонності) судового органу здійснюється з урахуванням «способу призначення членів такого органу та терміну їхніх повноважень, існування гарантій від зовнішнього тиску і того, чи такий орган справляє враження незалежного». Якщо виходити з логіки висновку, українська судова система не справляє на експертів враження незалежної.
Призначення суддів виконавчою владою (так у висновку) в особі Президента експерти вважають нормальною практикою. Натомість залучення до цього процесу парламенту, на їхню думку, вимагає принаймні наявності «запобіжників», які забезпечуватимуть, що… вирішальним фактором стануть заслуги кандидата, а не політичні чи якісь інші подібні міркування».
Згідно з Рекомендаціями Комітету міністрів РЄ №R(94)12 у процедурі призначення суддів виконавчою владою мають бути забезпечені такі гарантії:
- наявність спеціального незалежного і повноважного органу, який надаватиме поради Урядові, а той, у свою чергу, дотримуватиметься їх на практиці;
- право особи оскаржити прийняте рішення в незалежному органі;
- захист від неналежного чи протиправного впливу тим самим спеціальним органом, який приймає рішення.
Таким спеціальним органом в Україні є і залишатиметься Вища кваліфікаційна комісія суддів. І хоча, за проектом, її склад «ніби стає менш політизованим», а більшість у ній становитимуть судді (8 з 15 членів), експерти ставлять під сумнів доцільність збереження квот за Верховною Радою і Президентом (по 2 члени), а також за міністром юстиції (1). І хоча ні народні депутати, ні члени Уряду тепер не зможуть входити до складу ВККС, «є ризик того, що розгляд заслуг кандидатів затьмарюватиметься політичними міркуваннями».
Власне, процедура першого призначення суддів повторює чинний порядок з деякими уточненнями. ВККС проводитиме відбір бажаючих одягти мантію, яких пропонуватиме на розгляд Вищій раді юстиції. Остання, як і нині, вноситиме пропозиції главі держави, який може не погодитися з ними, лише навівши обгрунтування своєї позиції.
Та комісія вважає недоречним саму можливість відхилення гарантом подання ВРЮ, навіть за вмотивованим розпорядженням. «Дискреційні повноваження Президента слід обмежити: він мав би лише перевіряти, чи ВККС і ВРЮ додержувалися необхідного порядку добору. Відтак рішення Президента нагадувало б нотаріальне засвідчення призначення судді на посаду», — вказано у висновку.
Своєю чергою, є нарікання і на розмитість формулювань щодо визначення ВККС кандидатів для надання їм рекомендацій обійняти посаду судді. За висновком фахівців, ст.76 проекту «стала ще менш прозорою», бо з неї прибрали правило, за яким перевага має віддаватися претендентові, котрий показав найкращі результати під час випробувань. Натомість додали нові положення, за якими ВККС уповноважена приймати рішення «за результатами іспитів та з урахуванням іншої інформації про кандидатів».
Яку ще інформацію може враховувати ВККС, експерти прогнозувати не беруться. Але досвід роботи кваліфкомісій дозволяє припустити, що це можуть бути, приміром, побажання керівника суду, до якого прагне потрапити претендент. Ті, хто вже проходив крізь це сито, можуть дати більш точне тлумачення змісту та мотивам, які закладені авторами проекту в це формулювання. І навіть можливість оскаржити відмову в рекомендації до ВРЮ навряд чи відкриє шлях до мантії, якщо не зміниться зміст «іншої інформації».
Також комісія звертає увагу, що п’ятирічний строк першого призначення є надто довгим випробувальним періодом, що може загрожувати незалежності служителів Феміди. Адже весь цей період, наголошують експерти, «значна кількість суддів не матиме певності щодо свого майбутнього» і, відповідно, не матиме захисту від зовнішнього тиску. Тим більше що попереду їх очікує проходження через «політизовану (або принаймні таку, що сторонньому спостерігачеві видається політизованою) процедуру в парламенті».
Експерти радять якщо і залишати «випробувальний термін», то принаймні скоротити його до двох років. А доки не будуть унесені відповідні зміни до ст.126 Конституції, передбачити, що не обрати суддю безстроково можна лише за наявності умов, котрі застережені як підстави для його звільнення.
Щоправда, експерти визнають, що «вплив політиків на призначення суддів не можна назвати явищем, яке геть не властиве іншим країнам». Але на міжнародній арені «намітилася тенденція до зменшення такого впливу», у той час як в Україні вже тривалий час маємо зворотну тенденцію.
«Залежна від милості політичних сил»
Далі фахівці спробували дати рекомендації, як все ж таки вберегти судову систему від утягування в політичні ігри, коли в парламенті «кожний його член, який представляє певний регіон, захоче мати свого суддю». Адже якою б демократичною не здавалася процедура обрання суддів у ВР, «інтенсивне опитування кандидата парламентарями може справити враження, нібито судді залежать від поглядів законодавців у спосіб, який не відповідає принципові розподілу владних повноважень у демократичному суспільстві».
Цю тезу комісія наводила ще в попередньому висновку щодо закону про судоустрій у 2002 році. Але вітчизняним законодавцям, схоже, вкрай важко відмовитися від можливості «звести рахунки» з «неслухняними» суддями. Тож на пропозицію комісії позбавити парламент не властивих йому функцій навряд чи пристануть 300 нардепів, аби внести зміни у ст.128 Конституції.
Водночас і політики, і служителі Феміди не заперечуватимуть, що навіть якщо судді дійсно незалежно виконують свої обов’язки, «політизована процедура звільнення… створюватиме образ суддівської спільноти, яка так чи інакше залежна від милості політичних сил, що суперечить принципу незалежності суддів». Така вже в нас «традиція», що, всупереч міжнародним принципам, зокрема Рекомендації №R(94)12 Комітету міністрів Ради Європи «Про незалежність, ефективність і роль суддів» від 13.10.94, просування суддів кар’єрними сходами, включаючи безстрокове обрання, грунтується не лише «на заслугах, з урахуванням кваліфікації, чеснот, здібностей та результатів їхньої праці». І тому важко відкинути підозри зовнішнього спостерігача відносно того, що «політичні міркування все ж таки мають місце при призначенні українських суддів на посади».
Аби в експертів не виникало подібних сумнівів, вони радять надати вирішальне слово в питанні призначення суддів, наприклад, Вищій раді юстиції, більшість складу якої становитимуть судді, обрані колегами. Крім того, унеможливити в законі опитування служителя Феміди парламентарями, а також вплив звернень громадян і юридичних осіб на обрання. Тобто звести функцію парламенту в цій процедурі до церемоніальної, хоча і залишити нардепам можливість не призначити суддю, але «лише за виняткових обставин і тільки кваліфікованою більшістю (наприклад 80%) голосів».
«Гарантувати справедливість процедури»
Попри зарегульованість, яку експерти побачили в нормах розділу І проекту, в питаннях кваліфікаційної атестації та забезпечення належного кваліфікаційного рівня суддів (розділи V і VI) законодавці, навпаки, залишили принципові прогалини. Незважаючи на заклики комісії в попередньому висновку чітко викласти критерії оцінки для присвоєння чергового кваліфікаційного класу, в законодавців не дійшли руки до цього і в новому проекті.
Щоправда, експерти відзначили певне покращення за рахунок нового положення, яке передбачає передання затвердження методики оцінювання судді для присвоєння кваліфкласу на розсуд ВККС та Ради суддів. Одначе те, як спрацьовуватиме цей порядок і чи забезпечить незалежність кожного окремого судді, «залежатиме від конкретного змісту майбутнього, наразі відсутнього документа». І, відповідно, від того, наскільки ВККС зможе «гарантувати справедливість цієї процедури». А це, на думку експертів, має забезпечити збільшення кількості суддів у складі ВККС.
Служителі Феміди проти цього, звісно, не заперечуватимуть. Натомість не вони ухвалюватимуть і підписуватимуть новий закон.
Лев СЕМИШОЦЬКИЙ
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!