Конституційне судочинство в період чергових президентських перегонів
Сторінка181. Конституційне судочинство в період чергових президентських перегонів
Саме на хвилі відчайдушної бійки за президентське крісло вступив КС у 2010 р. У вирі боротьби один з одним кандидати на пост глави держави майже до квітня цього року рідко згадували про єдиний орган конститу¬ційної юрисдикції.
Невдоволення законодавців
Хіба що Голова Верховної Ради В.Литвин у виступі на відкритті 6-ї сесії парламенту VI скликання 2 лютого зробив на адресу КС не позбавлену справедливості, але досить різку й не зовсім коректну заяву: «Конституційний Суд повинен сприяти зміцненню конституційного правопорядку в державі. Замість цього Суд фактично «проникає» у сферу компетенції Верховної Ради, до виключних повноважень якої, як відомо, належить прийняття законів.
Давайте згадаємо одну епопею з Регламентом ВР. Складається враження, що Конституційному Суду нічим займатися, крім як внутрішнім документом Верховної Ради. Впевнений, що Конституційний Суд, і це має бути позицією Верховної Ради, не повинен перетворюватись у політичний орган, оскільки нас очікують непрості часи».
Осторонь бурхливих політичних процесів
Проте в цілому, незважаючи на штучно роздмухуване вогнище жорстокої політичної боротьби за президентський пост, аж до квітня 2010 р. Суд, жодним чином не втручаючись у політичний вир, спокійно і кваліфіковано робив свою справу. За цей час було прийнято 10 рішень:
- 2 — за конституційними поданнями Президента щодо від¬повідності Основному Закону постанов і розпоряджень Уряду чи окремих їх положень;
- 1 — за конституційним поданням народних депутатів із цього приводу;
- 3 — за конституційним зверненням юридичних осіб і громадянина.
Звернемо увагу на те, що інші 4 рішення КС, котрі одне за одним побачили світ протягом лише трьох тижнів з названого періоду, присвячувалися проб¬лемам судової влади. У двох випадках вони ініціювалися народними депутатами, в інших двох — Вищим господарським та Вищим адміністративним судами.
Незгода з гарантом
12.01.2010 Суд завершив розгляд справи за конституційним поданням глави держави щодо конституційності постанови КМ «Деякі питання реалізації військового майна», дія якої була зупинена указом від 6.03.2009 на підставі її невідповідності (так уважав Президент) аж восьми статтям Конституції (перевищення Урядом повноважень, неправомірне обмеження конкуренції, зловживання монопольним становищем на ринку, втручання в повноваження законодавця тощо).
КС уважно проаналізував зміст не тільки оспореної постанови та стст.6, 8, 19, 42, 75, 85, 92, 113 Основного Закону, які нею начебто порушувались, а й ст.116 Конституції, де найдо¬кладніше прописуються повноваження Уряду, відповідні приписи закону «Про Кабінет Міністрів України», Положення про порядок відчуження та реалізації військового майна Збройних Сил України, інші нормативні акти й думки низки державних органів та науковців і на цій підставі визнав пп.1, 2, 3, 6, 7 оспорюваної постанови конституційними.
Треба обгрунтовувати всі оспорювані норми
Останнє формулювання в резолютивній частині застосовувалося лише вдруге (після 24.12.2009) у практиці розв’язання Судом справ у спорах глави держави й Уряду на підставі п.15 ст.106 Конституції. Звернемо увагу й на те, що КС проаналізував з погляду конституційності тільки ті пункти постанови, щодо яких наводились у поданні хоча б якісь обгрунтування їх невідповідності Основному Закону. Що ж стосується пп.4, 5, 8, 9, які в клопотанні Президента навіть не згадувалися, то конституційне провадження стосовно них було припинено.
Більш удало для глави держави завершився розгляд справи за його поданням щодо конституційності понад 30 положень постанов Кабміну «Питання Державної міграційної служби України», «Деякі питання організації діяльності Державної міграційної служби України», «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» та розпорядження «Питання переведення системи реєстраційного обліку фізичних осіб з паперових на електронні носії». Таке рішення було прийнято 17.02.2010.
За межами повноважень Уряду
У поданні Президент стверджував, що названими актами Кабміну змінюється структура, чисельність та обсяг функцій МВС, на Державну міграційну службу безпідставно покладаються функції, закріплені законами за МВС та іншими державними органами, вирішується низка питань, що виходить за межі повноважень Уряду.
Оспорювані акти, на думку глави держави, суперечили не тільки стст.6, 8, 17, 19, 75, 85, 91, 92, 113, 116, 117 Конституції, а й рішенням КС від 14.12.2000 №15-рп, від 19.06.2001 №9-рп, від 9.10.2008 №22-рп, від 11.11.2008 №25-рп та законам «Про міліцію», «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».
Куди ж поділися питання про неконституційність?
КС погодився з твердженнями глави держави щодо 23 приписів названих вище постанов Уряду, визнавши їх неконституційними, припинив провадження стосовно оспорюваного розпорядження та п.4 постанови КМ «Деякі питання органі¬зації діяльності Державної міграційної служби України», але ввів у практику вітчизняної конституційної юстиції одну досить несподівану новелу.
Йдеться про те, що в мотивувальній частині прямо визначаються конституційними поставлені Президентом під сумнів пп.2, 4, 5, 6 постанови КМ «Питання Державної міграційної служби України» та п.2 постанови КМ «Деякі питання організації діяльності Державної міграційної служби України», а в резолютивній частині вказується лише на неконституційні приписи та на положення, провадження стосовно яких припинено.
Знову мовна «проблема»
Ще один акт Кабінету Міністрів — постанова «Про внесення змін до Положення про загальноосвітній навчальний заклад» від 30.09.2009 — був оспорений 52 народними депутатами. Рішення в цій справі прийнято 2.02.2010.
Ревізії з боку КС підлягало доповнення до названого положення — п.24-1, яким установлювалося, що в державному і комунальному загальноосвіт¬ньо¬му закладі мовою навчання є україн¬ська, а поряд з нею можуть за¬стосовуватись і вивчатися мови національних меншин, та додання до п.46 положення абз.2, який зобов’язував педагогічних працівників названих закладів у робочий час постійно застосовувати українську мову, а в державному і комунальному загальноосвітньому навчальному закладі з навчанням мовою національних меншин поряд з українською — також мову, якою здійснюється навчально-виховний процес у цьому закладі. Суб’єкти права на конституційне подання, спираючись на приписи ч.2 ст.6, ч.2 ст.8, ч.5 ст.10, ч.2 ст.22, чч.1 та 2 ст.24, ч.1 ст.64, п.4 ч.1 ст.92, п.2 ст.116 Конституції, доводили, що оспорювана ними постанова не відповідає Основному Закону.
КС, окрім названих положень, уключив до предмета системного аналізу ще й чч.1, 2, 3 ст.10, ст.11, ч.1 ст.17, ч.5 ст.53, ч.3 ст.116 Конституції, закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про освіту», «Про мови в Українській РСР», думки із цього приводу Президента, Голови ВР, Уряду, науковців Інституту української мови НАН, Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого, Львівського національного університету ім. І.Франка тощо. На такій добротній правовій та інтелектуальній основі Суд дійшов висновку, що п.21-1 Положення про загальноосвітній навчальний заклад Конституції не суперечить, а п.46 цього ж положення є неконституційним, оскільки Кабінет Міністрів тут вочевидь вийшов за межі своїх повноважень.
Без належного фінансування не буде належного функціонування
До чергової навали на єдиний орган конституційної юрисдикції на початку квітня 2010 р. у березні цього ж року одне за одним було прийнято 4 рішення, що стосувались основ судочинства. Так, 11 березня за двома конституційними поданнями Вищого господарського суду КС протлумачив зміст ч.1 ст.130 Основного Закону в справі щодо фінансового забезпечення діяльності судів.
У клопотанні ВГС ставилися питання щодо здійснення орга¬нізаційного забезпечення (фі¬нансового, матеріально-технічного, кадрового, інформаційного, організаційно-технічного) діяльності судів органом виконавчої влади та обов’язковості визначення окремими рядками в державному бюджеті щорічних видатків на утримання всіх судів загальної юрисдикції (місцевих, апеляційних, вищих спеціалізованих та Верховного) і Конституційного Суду.
Із залученням міжнародних актів
Підкреслимо, що раніше КС неодноразово торкався цих чи не найважливіших для належного функціонування судової влади питань (червень 1999 р., листопад і грудень 2004 р., червень 2007 р. та ін.), звертаючи увагу на те, що саме особливий порядок фінансування судів є однією з умов стабільності їх роботи, гарантій забезпечення незалежного правосуддя, що таке фінансування повинне здійснюватися виключно з коштів держбюджету в межах компетенції парламенту та Уряду.
Розглядаючи згадану справу, для доведення необхідності саме належного фінансування у відповідних обсягах, вчасного виділення коштів тощо Суд спирався не тільки на Конституцію, закони про держбюджет, «Про судоустрій України», «Про джерела фінансування органів державної влади» та ін., а й на відповідні положення Основних принципів незалежності судових органів, схвалених ООН 29.11.85 та 13.12.85, резолюцій Економічної та Соціальної ради ООН від 24.05.89, Віденської декларації від 25.06.93, рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» від 13.10.94 тощо.
Для кожного суду — окремий рядок
Виходячи з такого ретельного аналізу, КС сформулював важливі позиції, згідно з якими окреме фінансування кожного суду загальної юрисдикції та самого Суду забезпечує умови для конституційних гарантій їх самостійності та незалежності суддів при здійсненні правосуддя, оскільки унеможливлює негативний вплив на них через механізми виділення та розподілення належних їм відповідно до закону коштів держбюджету. Також зазначено, що суди всіх видів юрисдикції та рівнів є юридичними особами публічного права і тому мають достатні правові підстави для самостійного розпорядження цими коштами.
Такі міркування виявились основою для офіційного тлумачення, зміст якого зводиться до того, що в аспекті конституційних подань положення ч.1 ст.130 Конституції необхідно розуміти так, що:
- фінансування всіх судів повинне забезпечуватися державою виключно за рахунок коштів держбюджету;
- його здійснюють парламент і Уряд у межах своєї компетенції шляхом розроблення та подання, затвердження державного бюджету, здійснення контролю за виконанням останнього;
- видатки на утримання окремо для всіх судів повинні передбачатися не нижче рівня, що надає можливість незалежного здійснення правосуддя, і виділятися повністю та своєчасно;
- Кабінет Міністрів зобов’язаний у проекті закону про держбюджет передбачити окре¬мими рядками видатки для кожного суду всіх видів юрисдикції та рівнів у достатніх для здійснення правосуддя обсягах, а Верховна Рада законом повинна визначити такі видатки в головному фінансовому розписі.
Питання про функції Державної судової адміністрації в цьому процесі КС залишив поза увагою, мабуть, зважаючи на те, що за умови належного виконання рішення ДСАУ вже не зможе фактично контролювати суди, «загнуздувати» їх шляхом маніпуляцій розподілом грошей, а з часом може бути й ліквідована.
Проблеми касаційного оскарження
Певний резонанс у су¬с¬пільстві викликало й прийняття в той же день (11.03.2010) рішення КС у справі за поданням 46 народних депутатів щодо офіційного тлумачення (в їх взаємозв’язку) термінів «найвищий судовий орган», «вищий судовий орган», «касаційне оскарження», які вживаються в стст.125 і 129 Конституції. Авторів клопотання насамперед цікавили такі питання:
- чи означає, що конституційний статус Верховного Суду як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції наділяє його конституційним повноваженням здійснювати наступний після Вищого господарського та Вищого адміністративного судів касаційний перегляд і перегляд за винятковими обставинами рішень господарських та адміністративних судів?
- чи означає передбачена п.8 ч.3 ст.129 Конституції така основна засада судочинства, як «касаційне оскарження рішення суду», тільки одноразове оскарження?
- чи означає закріплений у ч.3 ст.125 Конституції статус вищих спеціалізованих судів, що вони є остаточною процесуальною касаційною інстанцією стосовно оскарження рішень місцевих і апеляційних господарських судів та адміністративних судів?
- чи є оскарження до ВС рішень адміністративних судів за винятковими обставинами їх повторним касаційним оскарженням?
- чи є перегляд ВС рішень за винятковими обставинами в адміністративному судочинстві самостійною конституційною засадою судочинства?
- чи можна в законах передбачити (встановити) інші форми оскарження рішень судів загальної юрисдикції, крім тих, що встановлені в Конституції як засади судочинства, — апеляційне й касаційне оскарження?
Ще раз про верховенство права
У поданнях добре вмотивованими виявились і практична необхідність в офіційному тлумаченні названих вище тер¬мінів, і наявність їх неоднозначного застосування судами. Особливий акцент робився на виникненні «конституційного дуалізму» в повноваженнях вищих спеціалізованих і Верховного судів, що призводить до відмінності їх правових позицій та значно ускладнює діяльність спеціалізованих судів.
В аргументації КС привертає увагу його звернення під час розв’язання справи до принципу верховенства права, що вкотре доводить безпід¬став¬ність його звинувачень у виключно позитивістському праворозумінні, а також глибокий аналіз практики Європейського суду з прав людини. На цій добротній концептуальній основі КС сформулював кілька цікавих правових позицій.
Недоцільність повторної касації
Серед останніх можна виділити такі:
- відповідно до принципу верховенства права питання розподілу повноважень між Верховним та вищими судами, визначення стадій судочинства та форм провадження мають бути підпорядковані гарантіям права кожної людини на справедливий суд;
- вищі суди повноважні забезпечувати касаційне оскарження на перегляд рішень судів відповідних видів юрисдикції;
- касаційна інстанція реалізує свої процесуальні права в межах касаційного провадження виключно для перевірки правильності юридичної оцінки обставин справи в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій;
- ВС як повторна касаційна інстанція може заважати забезпеченню права на справедливий розгляд справи впродовж розумного строку, а наявність двох касаційних ін¬станцій для перевірки рішень спеціалізованих судів не відповідає засадам правової визначеності.
Можливість передбачення нових форм оскарження
У результаті КС дійшов висновку, що правомірним може бути лише одноразове каса¬ційне оскарження та перегляд рішень судів, а ВС як найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції не наділений повноваженнями касаційної інстанції стосовно рішень вищих спеціалізованих судів, які самі реалізують повноваження касаційної інстанції.
Водночас Суд, посилаючись на п.8 ч.3 ст.129 Конституції в системному зв’язку з принципом верховенства права та приписами ст.125 Основного Закону, не заперечував можливості передбачення в законі й інших форм оскарження та перегляду рішень судів загальної юрисдикції.
Неоднозначне тлумачення рішення
Така гнучка (може, й занадто) позиція КС викликала не тільки заперечення в середовищі самих суддів (з окремими думками виступили відразу три судді), а й неоднозначне розуміння рішення правозастосовувачами. Одні судді вважали, що КС узагалі мав припинити провадження на підставах невідповідності конституційного подання вимогам, передбаченим законом «Про Конституційний Суд України»; другі — що КС ви¬йшов за межі своїх повноважень, утру¬тившись у компетенцію парламенту, і звузив їх, а тлумачення здійснено не через визначення конституційного статусу Верховного, Вищого господарського та Вищого адміністративного судів, а через аналіз їх повноважень; треті — що тлумачення хибне, оскільки суть конституційного статусу ВС як найвищого органу в системі судів загальної юрисдикції полягає саме в тому, що законодавець визначає межі його повноважень стосовно судових рішень, котрі ухвалюють будь-які суди, і встановлює процедуру здійснення ним судочинства, зокрема з визначенням галузевих особливостей судового процесу.
Допомога у виборі стратегічного напряму судової реформи
Неоднозначність розуміння вказаного рішення полягає в тому, що найвищий орган у системі судів загальної юрисдикції виявляв неприховане вдоволення міркуваннями КС у зв’язку з тим, що рішення аж ніяк не обмежує повноваження ВС. Останній і надалі залишав за собою право на здійснення перегляду рішень вищих спе¬ціалізованих судів.
Опоненти ж Верховного Суду в парламенті називали таку інтерпретацію позицій КС «від¬вертою дезінформацією та безвідповідальним крючкодерством», оскільки, на їхній погляд, у рішенні єдиного органу конституційної юрисдикції начебто міститься категорична заборона для ВС із 17.03.2010 (наступний день після оприлюднення документа) приймати або розглядати скарги і заяви на рішення вищих спеціалі¬зованих судів. Підкреслимо, що лише з початку 2010 р. до названої дати Верховний Суд скасував 73 постанови і 19 ухвал тільки Вищого господарського суду («Дзеркало тижня», 2010, №15).
Відхиляючись від тих та інших крайнощів у оцінках, ви¬словимо припущення, що рі¬шення КС навряд чи спрямовувалося на негайне обмеження повноважень ВС, але певною мірою визначало стратегічний напрям судової реформи та відкривало можливість для парламенту реалізувати такі наміри в законах.
Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці,
доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!