Залежність служителів Феміди від політиків посилиться, але стане більш латентною
Як повідомляв «ЗіБ», 7 липня Верховна Рада допомогла Президентові виконати обіцянку швидко провести судову реформу і, не очікуючи висновку Венеціанської комісії, прийняла в другому читанні та в цілому закон «Про судоустрій і статус суддів». Попри велику кількість позитивних новел, є й непомітні, на перший погляд, проблеми, які в підсумку на шальці терезів можуть переважити всі здобутки нової судової реформи.
Учитися і ще раз учитися
Законом передбачено за¬провадження обов’язкової спеціальної підготовки для суддів, зокрема перед призначенням на посаду. Ідея чудова, адже спрямована на формування в особи навичок судді ще до зайняття посади.
Первинну підготовку мають здійснювати в Школі суддів (сьогодні це Академія суддів) або в інституті (на факультеті) підготовки професійних суддів, створеному Президентом при вищому національному навчальному закладі IV рівня акредитації.
Що таке Школа суддів — зрозуміло. Її статус у законі чітко визначено, і він загалом відповідає європейським стандартам. А от щодо інституту (факультету) підготовки професійних суддів виникають питання.
Очевидно, що це складова закладу, підпорядкованого Міносвіти. Проте відповідно до європейських стандартів цей інститут не повинен залежати від виконавчої влади. Крім того, Основний Закон не на¬діляє Президента повноваженням утворювати інститути чи факультети. А законом згідно з позицією Конституційного Суду повноваження глави держави не можуть бути розширені.
Наразі в Україні діють Інститут підготовки професійних суддів при Одеській національній юридичній академії (де президентом є голова парламентського Комітету з питань правосуддя Сергій Ківалов) і аналогічний факультет у складі Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого. Очевидно, автори саме їх і мали на увазі. Але жоден з них не створено Президентом! Він лише доручив Кабінету Міністрів забезпечити утворення цих закладів в установленому законом порядку (розпорядження №83-99 і указ №1272/2001).
Таким чином, усупереч намірам авторів підготовку суддів має здійснювати лише Школа суддів, а не заклади Міносвіти.
Добір без правил
Відповідно до закону за¬проваджується централізований конкурс для призначення на посаду судді вперше. Його проводитиме Вища кваліфікаційна комісія суддів як перед направленням для проходження спеціальної підготовки, так і після її завершення — для подання рекомендації відносно кандидатури на посаду судді до Вищої ради юстиції. За результатами іспиту складатиметься рейтинг кандидатів, відповідно до якого вони одержуватимуть право на зайняття посад.
Турбує те, що конкурс проводитимуть «за участю спе¬ціалізованих навчальних за¬кладів», адже це суперечить ідеї про те, що той, хто навчає, не повинен оцінювати, інакше спрацьовуватимуть суб’¬єктивні чинники. Цю ідею попередня влада втілила в зов¬нішньому незалежному оцінюванні випускників шкіл, яке вважається більш об’єктивним.
Отже, так звані спеціалізовані навчальні заклади можуть стати впливовими гравцями в процесі добору суддів.
Що ж стосується добору суддів на посади в судах вищого рівня, то конкурсу там узагалі не передбачено! Як немає його й сьогодні. Не ви¬значено й критеріїв, за якими здійснюватиметься добір до цих судів. Ось ще одна можливість того, щоб судді апеляційних, вищих і Верховного судів призначалися з «потрібних» комусь осіб.
І слідчий, і прокурор, і судя
Закон уперше визначив чіткий перелік підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Цікаво, що деякі підстави для звільнення судді з посади у зв’язку з порушенням присяги, за чинним законом «Про Вищу раду юстиції» (в редакції від 13.05.2010), повністю охоплюють, а подекуди є навіть ширшими, ніж підстави для дисциплінарної відповідальності, передбачені в законі «Про судоустрій і статус суддів».
Тобто за деякі більш сер¬йозні проступки передбачено догану, а за дрібніші — звільнення. Віднедавна закон про ВРЮ уможливив постійну загрозу звільнення для кожного судді (наприклад через порушення строків розгляду справ). Новий акт посилив цю можливість.
Незважаючи на задекларовану змагальність дисциплінарної процедури, фактично вона такою не буде. Член дисциплінарного органу (ВККС і ВРЮ) є одночасно і слідчим (тут йому допомагатимуть дисциплінарні інспектори), і прокурором, і суддею. Яка тут змагальність?
Було б значно краще, якби дисциплінарні інспектори здійснювали перевірку звернень і висували та підтримували звинувачення судді у вчиненні дисциплінарного проступку, а дисциплінарний орган після з’ясування позиції судді чи його представника — вирішував питання щодо відповідальності.
Інструменти впливу
Вища кваліфкомісія отримала широкі повноваження щодо формування суддівського корпусу та притягнення суддів до відповідальності. Не виключено, що за прикладом ВРЮ розпочнеться жорстка боротьба за кожну посаду. Незважаючи на те що 6 із 11 її членів призначатиме з’їзд суддів, політичні впливи тут домінуватимуть.
Мабуть, спеціально для цього змінено систему органів суддівського самоврядування. Очевидно, впливу нової влади на формування ВККС не уникнути. Це дає можливість припустити, що Вищу кваліфкомісію при певних маніпуляціях з призначенням її членів можна буде використовувати для добору «потрібних» суддів та розправи над «невигідними».
Також невиправданим є розширення повноважень ВРЮ без приведення порядку формування її складу до європейських стандартів. Так, закон наділяє її повноваженнями призначати і звільняти голів судів та їхніх заступників, а також розглядати скарги суддів, яким ВККС відмовила в рекомендації на безстрокове обрання. Однак такі повноваження ВРЮ є сумнівними, оскільки не передбачені Конституцією, яка наводить вичерпний перелік повноважень цього органу.
Відповідно до європейських стандартів не менше половини складу такого органу мають становити служителі Феміди, обрані суддями. Закон передбачає, що Президент, Верховна Рада, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і установ, з’їзд адвокатів, всеукраїнська конференція працівників прокуратури призначають певну кількість членів з-поміж суддів. Проте це все одно не відповідає вимозі про те, що людей у мантіях, яких має бути не менше половини у складі ВРЮ, повинні обирати самі судді.
Зрозуміло, що без унесення змін до Конституції цього досягнути неможливо. Але не можна і розширювати повноваження ВРЮ до внесення таких змін до Основного Закону.
Право призначати та звільняти керівників судів зберігатиме свою привабливість для політичних сил, оскільки повноваження голови суду хоча і звужено (позбавлено права здійснювати так зване орга¬нізаційне керівництво діяль¬ністю суду, що давало можливість розподіляти справи, визначати спеціалізацію суддів), але не настільки, щоб не можна було використовувати їх для впливу на суддів.
Наприклад, вирішення питань про відпустки, забезпечення житлом тощо не віднесено до повноважень зборів суддів, тому вони й далі залишатимуться в компетенції керівництва.
Винагорода в нагороду
Відповідно до європейських стандартів розмір заробітку суддів має гарантуватися законом. До прийняття розглядуваного документа ці питання визначалися підзаконними актами, багато з яких навіть не публікувалися.
За новим документом, суддівська зарплата складається з посадового окладу та доплат — за вислугу років, перебування на адміністративній посаді, науковий ступінь, до¬ступ до державної таємниці.
Обіцяний авторами закону мінімальний розмір посадового окладу (15 мінімальних зарплат), за остаточною редакцією, буде запроваджено аж у 2015 році. А до цього часу він збільшуватиметься поступово.
Суттєва доплата за науковий ступінь у розмірі 15 і 20% посадового окладу стимулюватиме суддів оббивати пороги спеціалізованих чи інших навчальних закладів, потрапляти в залежність від їх керівництва, а також присвячувати значно менше часу здійсненню правосуддя.
Дещо спотворена ідея стосовно обов’язку судді щороку декларувати майновий стан. Так, декларації стосуватимуться доходів і видатків судді, членів сім’ї та осіб, з якими він проживає, але не близьких родичів, свояків, які не є членами сім’ї. Це уможливить за допомогою таких осіб уникати публічного контролю за рівнем справжніх доходів.
У прийнятому законі відмовилися від ідеї, яку було цілком слушно закладено в проекті, внесеному Президентом, про недопустимість нагородження суддів органами влади, поки ті обіймають свою посаду. Це пов’язано з тим, що завжди виникатимуть сумніви стосовно незалежності судді від того, хто дав таку нагороду або посприяв у її отриманні.
Новий акт передбачає право судді одержувати державні чи будь-які інші нагороди, відзнаки, грамоти, але не у зв’язку зі здійсненням ним правосуддя. Ця формула дає можливість легко обійти таке обмеження і вручити орден, напри¬клад, у зв’язку з Днем незалежності чи просто гарною погодою.
Теоретична касація
Ідея створення окремої інстанції для касаційного розгляду цивільних та кримінальних справ викликала чимало дискусій. Але, на наш погляд, вона заслуговує на увагу.
Сьогодні Верховний Суд не справляється з великою кількістю цих справ, а тому не має можливості приділити увагу своїй основній функції — забезпеченню однакового застосування законів судами загальної юрисдикції. Мало того, він уповноважений розглядати скарги на свої ж рішення за винятковими обставинами.
Проте закладені документом процесуальні механізми фактично позбавляють ВС можливості впливати на практику судів загальної юрисдикції. Адже він втратив повноваження давати судам роз’яснення щодо застосування законодавства, хоча вищі суди такі повноваження зберегли.
Так, ВС може переглядати рішення вищих судів у разі різного застосування лише норм матеріального, а не процесуального права. Навіть більше — тільки тоді, коли заяву про перегляд допустить до розгляду відповідний вищий суд, рішення якого оскаржується. Можна лише уявити, наскільки часто це траплятиметься…
У разі задоволення заяви максимум, що може зробити ВС, — скасувати рішення і направити справу на новий розгляд, але не ухвалити нове рішення. Тобто фактично стає касаційною інстанцією, яка скасовує рішення, але не має права ухвалювати нове. Такий механізм викликає серйозні сумніви з огляду на рішення КС від 11.03.2010, в якому заперечувалася можливість повторної касації.
Новий вищий суд має почати свою діяльність із 1 листопада цього року. Сумнівно, що за відсутності змін до бю¬джету на цей рік так швидко вдасться налагодити його функціонування.
Ще одна зміна в судоустрої — відмова від військових судів. Цю зміну можна вважати позитивною, оскільки військові суди — це певний атавізм радянської судової системи. Останнім часом члени цих судів справ майже не розглядали, а в частині матеріального та со¬ціального забезпечення були на привілейованому становищі порівняно зі своїми колегами.
Справи — автоматом
Закон передбачив запрова¬дження автоматизованої системи діловодства в усіх судах. Однак можливість практичної реалізації такої вимоги вже з наступного року, як це визначено законом, викликає великі сумніви. При цьому положення про таку систему має бути за¬тверджено до 1 грудня цього року. Без сумніву, розробити і запровадити таку систему за один місяць практично неможливо.
Нагадаємо, що з спочатку 2010-го така система мала за¬працювати в усіх судах, які розглядають адміністративні справи, але цього досі не зроблено внаслідок недосконалого програмного забезпечення та браку коштів.
Установлення нереальних строків для виконання законодавчих положень робить цілком можливою загрозу відповідальності (навіть кримінальної) для всіх, хто повинен використовувати систему автоматизованого розподілу справ.
Без часу на роздуми
Автори закону анонсували скорочення процесуальних строків як один зі способів подолання судової тяганини. Зокрема, в кожній інстанції справа має розглядатися не довше місяця-двох, а деякі категорії справ — 20, 15 чи навіть 5 днів.
При великому навантаженні необхідність дотримання цих строків призведе до порушення процесуальних прав сторін та поверхового вирішення справ. І не допоможуть тут ні скорочене провадження в адміністративному судочинстві, ні заборона апеляційним судам повертати справи на новий розгляд, ні інші механізми, спрямовані на розвантаження судів, що закладені в законі.
Отримаємо швидке, але неякісне правосуддя. Або ж сотні тисяч скарг до ВРЮ щодо порушення строків розгляду, яка зможе з їх допомогою маніпулювати суддями.
Також закон суттєво скорочує строки подання апеляційної та касаційної скарг на рішення суду (відповідно 10 і 20 днів, а для оскарження процесуальних ухвал — ще менше).
В умовах, коли відсутня доступна та ефективна система правової допомоги, така новела завдасть сильного удару по людях з невисоким рівнем достатку. Протягом установленого строку вони не встигнуть навіть визначитися, до якого юриста звернутися, не кажучи вже про належне оформлення та подання скарги.
Мало того, в низці категорій справ особу взагалі позбавили права на оскарження судового рішення.
Швидко, але неякісно
Практика застосування нового закону про судоустрій і статус суддів дозволить ви¬явити значно більшу кількість прихованих каменів спотикання реформи. Спливе й чимало неузгодженостей та суперечностей, яким неможливо було запобігти при такому швидкому опрацюванні та прийнятті документа.
Можна очікувати на внесення низки подань до Конституційного Суду, критичний ви¬сновок Венеціанської комісії постфактум, інші спроби ви¬правити свідомі й несвідомі помилки.
Найнебезпечніше те, що принцип «швидко, але неякісно», продемонстрований при розробленні та ухваленні цього доленосного і довгоочікуваного закону, буде застосовуватись у діяльності судової влади, залежність якої від по¬літиків посилиться, але стане більш латентною.
Чи зможе суд бути справедливим за таких умов?
Ігор КОЛІУШКО,
Роман КУЙБІДА,
Центр політико-правових реформ
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!