Ігор САМСІН: «Сьогодні пропонується знову зламати хоч якось налагоджену систему кваліфікаційних комісій суддів і методом шокової терапії ввести «щось краще»
Одним із найголовніших завдань судової реформи є покращення якості здійснення правосуддя, що пов’язано з підвищенням вимог до кваліфікації суддів. А виконання таких фундаментальних для судової реформи завдань, як: формування та поновлення корпусу професійних суддів, періодичного підвищення їхнього фахового рівня, вирішення питань щодо відповідальності суддів за порушення професійних обов’язків, а також відповідності їх займаним посадам, — покладено на кваліфікаційні комісії суддів, які є постійно діючими органами в системі судоустрою України.
Сьогодні в державі функціонують десять кваліфікаційних комісій суддів апеляційних округів, Кваліфікаційна комісія суддів військових судів, Кваліфікаційна комісія суддів господарських судів, Кваліфікаційна комісія суддів адміністративних судів та Вища кваліфікаційна комісія суддів. У голови останньої ми вирішили дізнатися, чим живуть сьогодні кваліфікаційні комісії, які перспективи їх реформування.
Елементи хаотичності в роботі кваліфікаційних комісій подолано
— Ігорю Леоновичу, навесні вас обрали головою ВККС. Із якими проблемами ви зіткнулися за цей недовгий період свого головування?
— З одного боку, існують проблеми, пов’язані безпосередньо з організацією роботи ВККС: відсутність чітко прописаної процедури розгляду дисциплінарних справ, значна завантаженість ВККС атестаційною роботою та провадженням у дисциплінарних справах, що уповільнює процес формування професійного та кваліфікованого суддівського корпусу. Водночас мені як голові ВККС і судді Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду зрозуміло, що, розглядаючи дисциплінарні справи та здійснюючи підготовку матеріалів стосовно обрання суддів безстроково, не можна нехтувати якістю виконання покладених на ВККС повноважень для пришвидшення темпів роботи!
У цьому контексті варто згадати про інший бік проблем, пов’язаних із функціонуванням ВККС та системи кваліфікаційних комісій у цілому. Ці проблеми мають глобальний характер, оскільки стосуються, по-перше, розмежування повноважень між ВККС та ВРЮ, по-друге, необхідності перегляду наявної системи кваліфікаційних комісій, по-третє, необхідності вироблення нових підходів і методик для оцінювання (атестації) кандидатів на посади суддів та кандидатів на обрання суддями безстроково. На жаль, вирішити вказані проблеми на локальному рівні неможливо: тут потрібно внести суттєві зміни до законодавства.
Оцінюючи роботу кваліфікаційних комісій суддів, слід мати на увазі, що до останнього часу їх діяльності не приділялося належної уваги. Їх залишили за межами координаційного центру, і вони працювали невпорядковано, їм були притаманні розрізненість дій, відсутність єдиних підходів до роботи, елементи хаотичності тощо. Ми виправили цю ситуацію: за участю наших комісій та ВРЮ розроблено Типовий регламент роботи кваліфікаційних комісій, і його затверджено Радою суддів України.
Концепція вдосконалення судівництва грунтується зовсім не на європейських стандартах?
— Як ви ставитеся до того, що відповідно до Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів дисциплінарні провадження повинні бути виключені з компетенції кваліфікаційних комісій судів?
— На мій погляд, ця позиція недостатньо обгрунтована як з практичної точки зору, так і з точки зору дотримання чільного принципу здійснення судочинства — незалежності судової влади. Посилання ж на європейські стандарти в цьому контексті є відверто незрозумілим, адже кожна європейська країна має свою систему судоустрою, побудовану на демократичних принципах. Проте це зовсім не означає, що судові системи (до яких, за великим рахунком, входить і система органів, які здійснюють формування суддівського корпусу) демократичних та європейських Франції та Німеччини — сестри-близнючки.
Я не бачу порушення європейських стандартів здійснення судочинства в тому, аби дисциплінарні провадження щодо суддів здійснювали також судді (більшість у кваліфікаційних комісіях та ВККС належить саме суддям). Адже саме ті, хто є безпосередньою складовою цієї системи, здатні розібратись, у чому полягає дисциплінарне правопорушення судді й чи може воно стати на заваді його подальшій роботі на цій посаді. Інша справа, що в майбутньому постане питання двопалатності кваліфікаційних комісій, тобто їх поділ на атестаційну та дисциплінарну палату.
На мою думку, позбавлення кваліфікаційних комісій повноважень щодо здійснення дисциплінарних проваджень та передання цих функцій державному органу стануть загрозою для незалежності судової системи в цілому, так би мовити, важелем впливу на суддів. Крім цього, зазначені положення суперечать Європейській хартії про закон «Про статус суддів», відповідно до якої стосовно кожного рішення, пов’язаного з підбором, призначенням, проходженням по службі чи закінченням перебування на посаді судді закон передбачає втручання органу, не залежного від виконавчої та законодавчої влади, в якому не менше від половини членів, котрі беруть участь у засіданні, — це судді, обрані такими ж суддями в порядку, що гарантує широке представництво суддів.
— Які плюси й мінуси ви вбачаєте в згаданій концепції?
— Запропонованою редакцією закону визначення рівня професійної підготовки кандидатів на посади суддів, присвоєння кваліфікаційних класів тощо покладається на ВККС, а притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності — на Дисциплінарну комісію суддів. Отже, тисячам кандидатів у судді та суддям необхідно буде за рахунок держави їздити в Київ. Наскільки ці структури будуть дієвими та ефективними — ще не відомо, лише зрозуміло, що для створення та функціонування нових структур потрібні значні кошти. Постає питання: чи не призведе таке зосередження влади в цих органах до корупції в них? Це по-перше. По-друге, створення єдиної в Україні Дисциплінарної комісії є недоцільним. Така комісія не в змозі опрацювати той обсяг обов’язків, які пропонується на неї покласти. Тому слід повернутися до раніше чинної структури обласних комісій, які б здійснювали дисциплінарну практику оперативно і з мінімальними матеріальними витратами. Разом з тим необхідно чітко окреслити вичерпний перелік дій, які визначають ознаки дисциплінарного проступку і є підставами дисциплінарної відповідальності суддів.
Водночас створення при ВККС органу для перевірки рівня знань кандидатів чи суддів, якому комісія фактично передає свої повноваження, є не лише незаконним, а й суперечить конституційним принципам.
Запропонована в проекті закону однакова процедура для особи, яка виявила бажання бути рекомендованою на посаду судді вперше, і судді, строк повноважень якого закінчився, для обрання останнього суддею безстроково некоректна, оскільки це звужує права судді.
Хочу звернути увагу, що чинним законодавством досить вдало збалансовано представництво у кваліфікаційних комісіях суддів як суддівського корпусу, так і представників законодавчої та виконавчої гілок влади. Включення до її складу представників адвокатури та прокуратури непотрібне і недоречне, оскільки дає змогу цим структурам впливати на суддів.
Якщо можна знайти позитив, то це розвантаження кваліфікаційних комісій: їм залишаться атестаційні повноваження, і судді, які працюють у кваліфкомісіях, будуть мати більше часу для відповідального виконання своїх прямих функцій — здійснення правосуддя.
При реформуванні кваліфікаційних комісій не можна відходити від вітчизняних традицій та правових реалій
— Як ви думаєте, чи справді наявна система кваліфікаційних комісій суддів потребує перегляду і чому?
— Аналіз практики роботи кваліфікаційних комісій суддів загальних судів свідчить, що зміни до законодавства стосовно утворення кваліфікаційних комісій суддів при апеляційних округах себе не виправдали і сьогодні слід думати про доцільність повернення до попередньої системи та утворення кваліфікаційних комісій суддів у кожному регіоні. Варто посилити роль ВККС і в законодавчому порядку надати останній право здійснення контролю за організацією роботи кваліфікаційних комісій суддів у регіонах, а також скасування прийнятих цими комісіями рішень у разі невідповідності останніх закону — незалежно від наявності відповідних скарг. На нашу думку, пропозиція проекту щодо зменшення кількості кваліфікаційних комісій суддів з десяти до п’яти є як фінансово, так і змістовно неправильною. Сьогодні ж пропонується знову зламати хоч якось налагоджену систему кваліфікаційних комісій суддів і методом шокової терапії ввести «щось краще».
Безумовно, перегляд наявної системи кваліфкомісій необхідний, але це слід робити з урахуванням вітчизняних традицій та правових реалій. Потреба в реформуванні продиктована насамперед очевидною завантаженістю ВККС та кваліфікаційних комісій суддів нижчого рівня. Можливо, варто ввести проміжну ланку між кваліфікаційними комісіями та ВККС, залишивши останній право перегляду рішень перших двох «інстанцій».
— У колі науковців та суддів уже давно побутує думка про те, що члени кваліфікаційних комісій суддів мають працювати не на громадських засадах, а на постійно діючій основі. Які негативні та позитивні наслідки, на вашу думку, матиме реалізація такої пропозиції?
— Тут є тенденція до того, щоб справді розвантажити комісії, оскільки якщо кожного дня розглядати дисциплінарні справи та приймати іспити в кандидатів на посади суддів, то не буде накопичення роботи. Але потрібно зважити й на те, що тоді кваліфкомісії втратять статус своєрідного професійного громадського арбітра. До того ж за сучасного складу кваліфкомісій (де більшість складають судді, і це правильно!) це малоймовірно. По-перше, судді не зможуть суміщати посади, по-друге, їм справді треба присвятити більшу частину робочого часу здійсненню правосуддя, інакше вони самі стануть об’єктом дисциплінарного провадження.
— Як ви ставитесь до пропозиції, щоб кваліфікаційний клас передусім відображав професійно-освітній рівень судді, а не формально залежав від стажу роботи?
— На мій погляд, поняття «кваліфікаційний клас», «професійний рівень» та «суддівський стаж» — нерозривні. Професійний суддя — це передусім досвідчений суддя, який уміє правильно застосовувати, а інколи й інтерпретувати закон. Суддівська кваліфікація підвищується з роками, тому не можна розділяти стаж роботи суддею з можливістю отримати вищий кваліфікаційний клас.
Що ж до рівня суду в судовій системі, то тут справді можливі різні міркування. Людина може все життя пропрацювати суддею в першій інстанції та майже не мати скасованих апеляційною чи касаційною інстанціями рішень, що також багато про що говорить. Потрібно врахувати багато чинників. Останнім часом збільшилася кількість подань від голів судів щодо присвоєння відповідного кваліфікаційного класу судді, якого призначено (обрано) на посаду в суді вищого рівня. Підставою для такого подання голови судів зазначають вимоги ст.88 закону «Про судоустрій України». 9 червня 2006 року ВККС із цього приводу прийняла рішення, в якому зазначила, що судді, якого призначено (обрано) на посаду в суді вищого рівня, може бути присвоєно відповідний кваліфікаційний клас, встановлений для суддів цього суду, без дотримання мінімального строку перебування судді в присвоєному кваліфікаційному класі, який дає право на присвоєння наступного кваліфікаційного класу, з урахуванням професійних якостей судді, шляхом проведення позачергової кваліфікаційної атестації.
Інститут судових інспекторів як експеримент
— Що, на вашу думку, передбачає розмежування компетенції ВККС і ВРЮ в питанні надання можливості ВККС впливати на результати дисциплінарного провадження відносно судді?
— Видається логічним, аби здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів було віднесено виключно до компетенції кваліфікаційних комісій: справи про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів місцевих та апеляційних судів мають розглядати відповідні кваліфікаційні комісії, а справи щодо суддів вищих спеціалізованих судів та ВСУ — ВККС. Саме на підставі рішень кваліфікаційних комісій у відповідній дисциплінарній справі ВРЮ має порушувати питання про звільнення з посади судді. А рішення ВККС може бути оскаржено до Судової палати в адміністративних справах ВСУ, рішення якої є остаточним. Я вважаю доцільним залишити в компетенції ВРЮ вирішення питань про порушення суддями вимог щодо несумісності.
— Зважаючи на низьке фінансування судової системи, чи реально запровадити інститут судового інспектора?
— На мій погляд, спочатку доцільно відповісти на питання: чи дійсно потрібна така посада в судовій системі? Якщо дійдемо позитивної відповіді, то джерела фінансування будуть визначені. Свого часу така ж проблема була зі створенням реєстру судових рішень — фінансування знайшлося. Інша річ, що реєстр судових рішень — інститут справді необхідний, він забезпечує доступ громадськості до результатів юрисдикційної діяльності судових органів.
Гадаю, що така служба повинна створюватися в кожній області при кваліфікаційній комісії суддів. Слід відмовитися від пропозиції щодо включення до складу служби судових інспекторів прокурорів та адвокатів, які мають бездоганну репутацію. Саме поняття «бездоганна репутація» не розшифровується, і при цьому не враховується, що при роботі адвокатом чи прокурором, особа мала ділові (процесуальні) стосунки з суддями, чим зумовлені певні переконання як стосовно фахового рівня конкретних суддів, так і судової системи в цілому. Це може позначитися на проведенні перевірки та спричинити певні наслідки при складанні подання. Крім того, надання судовому інспектору повноважень не лише ознайомлюватися з матеріалами судових справ, а й опитувати суддів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, свідчить про наявність у роботі судових інспекторів рис інквізиційного процесу та про порушення принципу незалежності суддів.
Можливо, варто подумати над проведенням експерименту із запровадженням інституту судових інспекторів у межах окремого апеляційного округу, після чого проаналізувати результати такого випробування.
— Чи не призведе поява такої посади до нових звинувачень суддів у корупції, хто перевірятиме самих судових інспекторів, хто забезпечить їхню об’єктивність у збиранні інформації про певного суддю?
— Здається, запровадження даної інституції спрямоване на те, щоб у разі виникнення звинувачень у корупції судді вони були обгрунтовані, тобто підтверджені належним чином, а не голослівними заявами незадоволеної сторони. Чи побільшало б таких звинувачень? Думаю, що ні. Інше питання: хто зможе поручитися за те, що судовий інспектор не буде заангажований? Це вже питання до тих, хто підтримує запровадження інституту судових інспекторів.
«Існують випадки корупції, але вони не мають масового характеру, це винятки із загального правила»
— А чи погоджуєтесь ви з тією думкою, що судова система корумпована?
— Проаналізуймо з юридичної точки зору ситуацію: існують звинувачення в корумпованості судової системи, що фактично є звинуваченням окремих суддів у хабарництві. Отже, мають бути конкретні кримінальні справи за ознаками відповідних складів злочину, порушені щодо осіб, які обіймають посади суддів. Більше того, щоб звинуватити людину в скоєнні злочину, має бути вирок суду, який встановлює вину обвинуваченого у вчиненні кримінально караного діяння. Поки немає такого вироку, будьте добрі дотримуватись презумпції невинуватості. У цьому контексті хотілося б навести статистичні дані, згідно з якими лише 5% судових рішень оскаржуються в апеляційному та касаційному порядку. При цьому тільки 3—5% рішень судів першої інстанції скасовуються судами вищих інстанцій, решта (а це 95%!) — залишаються в силі. Порушення дисциплінарних справ щодо суддів за скаргами громадян навряд чи може розглядатись як показник корумпованості, адже ВРЮ (яка, до речі, лише на 20% складається із суддів) у рідкісних випадках визнає обгрунтованими скарги громадян на діяння суддів.
Слід зауважити, що громадська думка з цього питання вже склалась, і вона не на користь суддів. Проте такі судження є не завжди справедливими, оскільки звинувачення в корупції — це часто голослівні заяви незадоволеної сторони, яка програла справу через непрофесійність свого представника. Тому потрібно критично ставитись до таких речей і кожному відповісти самому собі: чи можливо, щоб судова система з верху до низу була корумпованою? Гадаю, ні.
Маю глибоке переконання в тому, що вся судова система в цілому не може бути корумпованою з об’єктивних причин. Адже, на щастя, є судді (і таких більшість!), для яких правосуддя — це справа життя, встановлення істини у справі — професійний обов’язок, який ставиться вище від матеріальних благ. Такою є людська природа. Існують випадки корупції, але вони не мають масового характеру, це винятки із загального правила.
— Які основні причини дисциплінарних проваджень щодо суддів? Ці причини мають стосунок до корупції?
— Дисциплінарне провадження порушується щодо судді, який вчинив дисциплінарне правопорушення, тобто не виконав своїх професійних обов’язків. Мотиви та причини таких правопорушень, звичайно, можуть мати корисливий характер, але це не є масовим явищем. Тут відіграють роль також такі фактори, як професійність судді, інколи завантаженість, коли він просто фізично не встигає вчинити ту чи іншу процесуальну дію.
— Як при доборі суддівських кадрів переконатись, що кандидат не буде зловживати своїми повноваженнями?
— Для цього проводяться співбесіди з кандидатами, їм ставляться питання, які дозволяють розкрити психологічне ставлення до обраної професії юриста та, зокрема, посади судді. Саме з такою метою до роботи в кваліфкомісіях залучаються найдосвідченіші судді, які довгий час пропрацювали з людьми й можуть розпізнати морально-етичну суть особи. Звичайно, ніколи не можна на 100% гарантувати, що такий-то кандидат буде зловживати своїми повноваженнями, а інший — ні.
Через колізії в законодавстві його норми трактуються по-різному
— Що зміниться в разі створення не спеціалізованих кваліфікаційних комісій, а кваліфкомісій за територіальною ознакою? Як при цьому зміниться роль ВККС?
— Думаю, що це є позитивним напрямом удосконалення системи кваліфікаційних комісій. Очікується, що від цього зменшиться завантаженість комісій, а особам, які звертаються до комісій, буде зручніше це робити. На компетенцію ВККС це, як відомо, не вплине.
— Члени ВККС М.Полудьонний та І.Коліушко водночас є членами Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, радниками Президента, вони б мали знати про всі наявні проблеми в роботі суддів, зокрема й у ВККС, інформувати Президента та міністра юстиції. То чому ж немає злагодженості в роботі трикутника «Президент — Мін’юст — судді»?
— Це глобальна проблема, яку неможливо вирішити на локальному рівні. Потрібні законодавчі зміни, потрібна певна зміна поглядів на суддівську владу, потрібна повага до її носіїв та визнання, врешті-решт, пріоритетності її незалежності.
З іншого боку, не можна бути настільки категоричним, щоб говорити про відсутність злагодженості: крок назустріч уже зроблено. На мій погляд, потрібно частіше обговорювати проблеми та спільно знаходити шляхи їх вирішення і виступати з відповідною законодавчою ініціативою.
— На семінарі, який відбувся влітку, ви зазначали, що повинні бути розроблені єдині критерії та підходи до оцінки кандидатів на зайняття посад суддів, які й мають застосовуватися всіма учасниками кваліфікаційної атестації. Навіть якщо ці критерії вдасться задокументувати, хто контролюватиме процес їхнього дотримання?
— Так, я переконаний у необхідності розроблення єдиного списку рефератів та запитань для співбесід, а також критеріїв оцінювання таких рефератів, які застосовуватимуться при визначенні придатності особи до посади судді всіма суб’єктами кваліфатестації. Процес дотримання цих критеріїв оцінки контролюватись не повинен: якщо екзаменована особа не погоджується з результатами атестації, вона має право їх оскаржити. У процесі оскарження буде встановлено: дотримані критерії оцінки чи ні.
— Чи достатньо нині законів для регулювання діяльності кваліфкомісій, чи їхні норми різні, що призводить до ускладнення роботи?
— На жаль, слід констатувати, що колізій у законодавстві вистачає, і це неминуче призводить до того, що допускається множинне трактування норм законодавства.
Розмову вела
Марина ЗАКАБЛУК
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!