Судова реформа реабілітує третю гілку влади за рік

Багатообіцяльна теорія чи феномен судочинства?

У минулому числі «ЗіБ» писав про ключові моменти засідання Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, на якому була прийнята концепція вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства, затверджені рекомендації щодо здійснення судової реформи вже в цьому році та проект плану заходів щодо реалізації концепції. Чим обернеться ця термінова реформа для українського судочинства і яких інновацій слід чекати представникам третьої гілки влади та суспільству, спробували популярно і в той же час фахово роз’яснити члени нацкомісії та гості засідання.

У минулому числі «ЗіБ» писав про ключові моменти засідання Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, на якому була прийнята концепція вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства, затверджені рекомендації щодо здійснення судової реформи вже в цьому році та проект плану заходів щодо реалізації концепції. Чим обернеться ця термінова реформа для українського судочинства і яких інновацій слід чекати представникам третьої гілки влади та суспільству, спробували популярно і в той же час фахово роз’яснити члени нацкомісії та гості засідання.

«Часто судова система не слугувала верховенству права»

Віктор ЮЩЕНКО, Президент:

— Коли ми говоримо про основи національної демократії, наріжним каменем цього процесу є верховенство права. Судова реформа, можливо, є однією з найголовніших реформ, які треба здійснити в Україні. Занадто політизований процес багато років не давав можливості провести глибоку судову реформу. Дуже часто судова система не слугувала верховенству права. Створено умови, коли значна частина громадян України розчарована у діяльності силових і правничих структур, судової системи. Проблема довіри до діяльності цих структур, на мій погляд, є ключовою. Нам треба сьогодні осмислити, яким оптимальним шляхом за досить короткий час ми могли б організувати і провести судову реформу. Прохання, яке мною було висловлено на попередньому засіданні, полягало в тому, що поряд із концепцією, я думаю, було б великою заслугою комісії, якби ми логіку проведення судової реформи бачили як дорожню карту, як план дій, у якому, безумовно, буде значитися і 2006 рік, і 2007 рік. Ніхто не ставить за мету провести це за декілька місяців чи за рік-два. Безумовно, мова йде про далекосяжну і масштабну реформу. Але принаймні коли ми говоримо про кожний рік і, зокрема, про 2006 рік, щоб у нас було повне уявлення про те, яка логіка цього року у контексті проведення судової реформи. У нас повинен бути план дій, за допомогою якого ми змогли б усі сторони, які зацікавлені в цьому процесі, привести, перш за все, до координації і до спільного уявлення про логіку судової реформи України.

Я хотів би, щоб усі члени комісії звернули увагу на цей документ (концепцію). На мій погляд, він опрацьований досить досконало, але я розумію, що меж у досконалості немає, і тому ваші зауваження є надзвичайно важливими.

Концепцію готували колективно

Сергій ГОЛОВАТИЙ, міністр юстиції:

— Через 10 днів після засідання національної комісії, яке відбулося 9 листопада, була створена спеціальна робоча група для опрацювання концепції судової реформи і приведення українського судочинства у відповідність до європейських стандартів. Упродовж трьох місяців щоденно тривала робота цієї робочої групи. З цього часу відбулося 5 засідань комітету з верховенства права нашої комісії, предметом діяльності якого і є ця тема. Крім того, на 4-му засіданні ми попередньо обговорили проект концепції, проект плану заходів і досягли такої домовленості, що цей документ буде опрацьовуватися спільно з органами суддівського самоврядування, Радою суддів. Ми надіслали цей документ Раді суддів, крім цього, представники Ради суддів, працівники апарату Ради нацбезпеки і оборони були присутні на засіданнях комітету і робочої групи.

У підготовці цього документа брали участь працівники Центру політико-правових реформ, представники Міжнародного фонду «Відродження», департаменту Міністерства юстиції, Інституту держави і права ім. Корецького НАНУ, експерти від міжнародних організацій ООН, ОБСЄ, представництво Європейської комісії в Україні, неурядові організації. Таким чином, ми вийшли на фінішну пряму і сьогодні представляємо такі документи, як проект концепції, на основі якого розроблені рекомендації, план заходів на 2006 рік і відповідний проект указу Президента.

«Судочинство має бути зрозумілим і простим»

Віктор ШИШКІН, голова робочої групи:

— Завдання концепції спрямовано на створення методологічної основи становлення судової влади, яка відповідала б сучасним вимогам світової і європейської спільноти. Не применшуючи значення зусиль, докладених органами влади незалежної України для реформування системи судів та їхньої діяльності, необхідно зазначити, що судочинство в нашій країні ще не відповідає тим критеріям, які є обов’язковими для країн з демократичним державним устроєм та й нашої Конституції також. Серед причин, які вказані в тексті концепції, основною можна вважати відсутність у носіїв державної влади доктринальних уяв щодо ролі судової влади в демократичному суспільстві і напрям устрою системи органів, відповідальних за здійснення правосуддя в державі. Усі перетворення, зазначені як концептуальні, мають спрямувати діяльність органів усієї системи судової влади у таких двох головних напрямах: по-перше, забезпечення захисту і поновлення порушених прав людини, по-друге, організація системи органів судочинства і унормування їхньої діяльності в такий спосіб, щоб це відповідало європейським стандартам, які передбачені низкою документів Ради Європи, Конвенцією про захист прав людини та основних свобод, рішеннями Європейського суду з прав людини. Вирішити ці та інші завдання концепції можна лише шляхом реалізації у гармонічній єдності трьох основних складових: побудова наближеної до людей логічної і гармонічної системи судових установ, запровадження судових процедур, які відповідали б європейським стандартам. Тобто удосконалення нашого судочинства і наближення до людини з точки зору розуміння, спрощеності. Наступним нашим кроком буде пропозиція реформування системи кримінального правосуддя, де йтиметься не лише про суд, що розглядає кримінальні справи, а про всю сукупність інститутів, які працюють на кримінальне право. Третій пункт основних складових — «ввіряти життя» нашої судової системи, а таким чином, і долю конкретної людини, суспільного блага можна лише високоморальному, високопрофесійному судовому корпусу.

Почнемо з фундаменту — освіти

Виходячи з таких настанов, у концепції передбачені доктринальні напрями й етапи реформування органів судової влади. Вони викладені в нашій концепції в розділах. Перший — це судова система. Архітектоніка нашої судової системи визначена Конституцією і відступ від неї, який відбувся при прийнятті закону 2002 року «Про судоустрій України», є одним із негативних складових елементів діяльності судової системи, він на неї впливає. Хочу звернути увагу і на проблеми добору та формування суддівського корпусу. Ми пропонуємо новий порядок. Треба починати з дитячого садка, тобто з навчання, з етапу отримання освіти. Юридична освіта, як початкова стадія формування майбутнього судді, потребує значного вдосконалення та реформування. Ми не створимо нормальну судову систему, якщо не будемо готувати висококваліфіковані кадри саме на цій стадії. Ми запропонували, щоб за кваліфікацією особа, яка претендує на посаду судді, мала звання магістра, навіть не спеціаліста, я вже не кажу про бакалавра. Це наша революційна думка, мабуть, вона не сприйметься на якомусь етапі суспільства, а може бути і спротив. Також ми повинні відпрацювати, як старий диплом зі званням спеціаліста вивести до рівня магістра.

Саме система відбору кадрів повинна бути прозорою: особи, які бажають бути суддями, повинні заздалегідь проінформувати певні органи і суспільство через звернення до відповідних комісій, потім скласти кваліфікаційний іспит, але не теперішній Вищій кваліфікаційній комісії, а спеціальній екзаменаційній комісії, яку ми пропонуємо утворити при Вищій кваліфкомісії. Іспити повинні складатись у певному порядку — один раз на рік у певному регіоні для регіональної системи одній комісії, щоб досягнути єдності вимог із боку екзаменаторів, а також щоб позбавити регіонального впливу на проходження достойних або непроходження не досить кваліфікованих кадрів.

Також ми пропонуємо, щоб на посаду судді, як уперше, так і безстроково, рекомендувала лише Вища кваліфікаційна комісія, щоб досягти єдиного підходу для всієї держави. Це не позбавляє нас необхідності мати і надалі регіональні кваліфікаційні комісії, які підлягають реформуванню за нашим прикладом з регіональних в обласні. Але їхня діяльність стосуватиметься лише атестування суддів на певному етапі їх ієрархічної служби.

Хто є суддями
над суддями?

У цьому ж блоці — відповідальність суддів за порушення своїх обов’язків у суді повинна набути нового забарвлення. Ми прихильники того, щоб роз’єднати сьогоднішню функціональну діяльність, яка знаходиться в системі кваліфікаційних комісій, на кваліфікацію і дисциплінарну відповідальність. Дисциплінарна відповідальність повинна покладатися лише на два органи: дисциплінарну комісію, яка створюється одна для всієї території України, для того, щоб зробити уніфікований порядок розгляду порушень суддями своїх обов’язків, і на Вищу ради юстиції стосовно тієї частини суддівського корпусу, який передбачений Конституцією. Таким чином, при дисциплінарній комісії утворюється інститут судових наглядачів, інспекторів, які перебувають на державній службі, і суддів, які знаходяться у відставці, підпорядкованих дисциплінарній комісії. І вони будуть здійснювати первинну перевірку всіх звернень і скарг.

Звичайно це потребує і нового порядку реформування саме цих органів, тобто ми повинні визначитись: а хто є суддями над суддями? Суддями над суддями повинні бути переважно судді, відповідно до європейських стандартів, але це повинні судді у відставці, які не знаходяться під адміністративним тиском керівників у судових системах.

Нами запропоноване певне реформування, пов’язане зі статусом суддів, тобто маються на увазі складові фінансового забезпечення, підстави для довічного утримання і порядку нарахування заробітної плати.

«Ембріональна» підготовка кадрів

Ірина ВОЙТЮК, ректор Академії суддів:

— Проблема суддівських кадрів є однією з найважливіших. У концепції ми намагалися процедуру добору кадрів, яка на сьогодні є багатоетапною, складною, досить непрозорою, побудувати в такий спосіб, щоб мінімізувати кількість органів, які причетні до добору суддівських кадрів, з одного боку, а з другого — проводити цю процедуру на конкурсних засадах, причому створити конкурс не тільки в Києві, Одесі чи Донецьку, де й так немає вакансій у судах, а вживати таких заходів, які б зробили професію судді престижною не тільки в цих містах, а й у віддалених населених пунктах, де є місцеві суди.

Академія суддів — це єдиний державний навчальний заклад, який створено указом Президента у 2002 році за європейськими зразками, де, крім загальної юридичної підготовки для зайняття посади судді, необхідно мати і підготовку в спеціалізованому закладі суддівської освіти. Власне, ці позиції викладено і в концепції. Передбачається запровадити підготовку кандидатів на посаду судді, яка б уключала в себе і теоретичне навчання, і стажування в судах — у єдиному спеціалізованому державному закладі суддівської освіти. Так відбувається практично в усіх країнах Європи, як у країнах з розвиненою демократією, так і в країнах постсоціалістичного простору.

Підготовка кандидатів на посади суддів запроваджена навіть у таких країнах, як Румунія, Албанія, Болгарія. Таким чином, основні підходи до добору кадрів ми виклали і в концепції, і в першочергових заходах на 2006 рік. Ці заходи мають за мету внести зміни в цьому році до певних законів, зокрема, до закону про судоустрій і закону про статус суддів із тим, щоб з наступного року ці механізми запрацювали. Що стосується статусу Академії та підвищення її ролі у процесах добору й підготовки висококваліфікованих суддівських кадрів, то, можливо, навіть не потрібно очікувати змін до закону, а деякі положення затвердити указом Президента. У цілому ж така концепція є плодом серйозної співпраці, тривалих дискусій, обговорень, як у комісії, так і суддівською громадськістю. Мені видається, що вона повинна бути схвалена нашою комісією, і я просила б вас як член робочої групи, як член комісії по можливості якнайшвидше затвердити її указом Президента, щоб ми мали можливості для подальшого руху, для подальшої нашої роботи, для вдосконалення судової системи в цілому.

Судова система має «самоочиститися»

Роман РОМАНОВ, голова Комітету з питань верховенства права:

— Комісія підійшла надзвичайно відповідально до завдання, яке було поставлено перед нею Президентом. Робоча група, комітет намагалися проаналізувати чинники, які впливають на той негативний стан, у якому перебуває судочинство в Україні. Цілком очевидно, що сьогоднішнім станом ніхто не може бути задоволений, і в першу чергу сам суддівський корпус надзвичайно критично оцінює ситуацію у своєму середовищі. Ми провели відповідні консультації, брали участь у засіданні Ради суддів і почули дуже багато відповідних оцінок. Виходячи із чинників, які ми визначили, й було сформовано концепцію документів, котра відображає комплексний, цілісний підхід, який пропонує Національна комісія для його реалізації. На мій погляд, це надзвичайно важливо, щоб не були висмикнуті якісь окремі аспекти цього цілісного документа, який нині представляється у вигляді концепції, а щоб він був реалізований саме у форматі цих широкомасштабних заходів, що дасть змогу усунути дуже багато з того негативу, який існує зараз.

Цілком очевидно, що є проблеми, пов’язані з якістю кадрового забезпечення суддівського корпусу. Концепція і план заходів пропонує, яким чином можна значно покращити в перспективі якість кадрового забезпечення. Цілком очевидно, що система судового устрою потребує вдосконалення, а система дисциплінарної відповідальності на сьогодні є неефективною, можна сказати, що вона не працює. Ми пропонуємо комплексний підхід до того, щоб ця система запрацювала і щоб суддівське середовище мало можливість пройти етап самоочищення.

Надзвичайно складним завданням є реформування судової системи ще й тому, що це окрема гілка влади, яка найбільше потребує гарантій незалежності, і дуже багато функцій та завдань ця концепція покладає на суддівське самоврядування. Ми пропонуємо його значно посилити. Виходячи з того, що, наприклад, адміністративні повноваження голів судів на сьогодні, на наш погляд, є надмірними й існує досить багато нарікань від суддів місцевих судів на те, що тиск, який відбувався за часів минулої влади, призводив до того, що рішення були такими, якими вони були. Комісія пропонує значно зменшити адміністративні повноваження голів судів. Можна сказати, що це той документ, щодо якого, напевно, не буде повного консенсусу, й не варто його очікувати, тому що дуже є багато переплетених інтересів. Я б не хотів, щоб певні корпоративні інтереси, які, можливо, будуть зачеплені, певним чином перешкоджали реалізації ефективної реформи судової системи. Я думаю, що максимальна кількість тих пропозицій і побажань, які були висловлені суддівським. корпусом та подані Радою суддів до Національної комісії, були враховані. Не 100%, а 80% — це точно. Саме виходячи із цього, я би просив Президента якнайшвидше затвердити своїми указами ці документи для того, щоб заходи можна було реалізувати вже у 2006 році. Це надзвичайно важливо, адже багато із цих заходів мають бути враховані під час планування початку бюджетного процесу, для того щоб у 2007 році ми мали вже конкретні відповіді на ті запитання, які сьогодні хвилюють українське суспільство.

«Судді стали незалежними від закону»

Василь ОНОПЕНКО, голова Комітету з питань правової політики:

— Я сьогодні отримую задоволення від самого обговорення й від проекту концепції, тому що вперше в мене з’явилася впевненість, що врешті-решт ми наведемо порядок у судовій системі, якщо будуть враховані ці позиції. Мені надзвичайно приємно, тому що десь у лютому — березні я написав на ім’я Президента доповідну записку, де виклав багато проблемних питань, пов’язаних з реформуванням судової системи. Ми з Віктором Шишкіним, Ігорем Коліушком, Сергієм Головатим за участю представників Верховного Суду, Мін’юсту працювали над цими проблемами, і десь під 90% цих пропозицій можна ставити підпис. Я скажу більше, вже сьогодні в нас є напрацьований відповідний законопроект щодо реалізації самої концепції і плану дій на 2006 рік. Ось законопроект №8272, де ми передбачаємо цілий ряд змін до чинного законодавства, закону про судоустрій, і в рамках цього проекту — проект №4528-1 «Про створення Вищого цивільного і Вищого кримінального суду». На жаль, Верховна Рада його не підтримала, тому нам треба консолідувати всі наші зусилля щодо прийняття рішень у самій Верховній Раді. Великі проблеми в судовій системі пов’язані з об’єктивними та суб’єктивними чинниками. Наприклад, хіба це нормально, коли в цивільній палаті більше ніж 60 тисяч справ лежить у коридорах, вже не вистачає приміщень. Фактично втрачається конституційне право громадян на касаційне оскарження. 60 тисяч! Поки дійдуть руки в судді до цих справ, пройде 3, 4, 5 років, а значить, тоді це вже просто недоцільно. Виходячи із ситуації, мною був розроблений законопроект №8497 про те, щоб на один рік, у порядку винятку, касаційні скарги направити в різні апеляційні суди, але, скажімо, з Вінниці у Львів, зі Львова у Вінницю, щоб розвантажити Верховний Суд. Знову Верховна Рада не підтримала цей законопроект. Я їх запитую: «Ви що, чекаєте, поки буде 100 тисяч, 150?» Динаміка саме така. Тому, я думаю, ми вірно ставимо питання перш за все про те, що треба створити вищі цивільний і кримінальний суди, але треба розглянути процедури, бо коли ці справи автоматично перепливуть з Верховного Суду до вищих цивільного і кримінального, будуть завалені й ті суди. Нам потрібно поставити фільтри на рівні ЦПК, КПК. Також треба об’єктивно дивитись на ту логіку і статистику, коли у 2000 році в нас було 2 млн. справ, у минулому — 6 млн., а кількість суддів залишилася та ж сама, середнє навантаження на суддю становить приблизно 140 — 150 справ на місяць.

Ця концепція закладає ті підходи, ті принципи, які допоможуть спільними зусиллями навести лад у судовій системі. Є і суб’єктивні фактори: багато суддів стали незалежними від самого закону. І останній штрих — створення на цей рік належного фінансування бюджету і запитів. У другому читанні, уже через комітет, пройшов мій законопроект про тимчасовий порядок фінансування судової системи України. Я думаю, що парламент повинен підтримати його. Мені здається, що, якщо Президент поставить свій підпис, це вже буде прорив у фінансуванні судової системи.

На 80 — 90% судді схвалюють саму концепцію, тому її можливо ще доопрацювати і вдосконалити. Це буде друга революція в судовій системі.

«Суддів треба звільнити від впливу, але не від контролю»

Ігор КОЛІУШКО, голова Центру політико-правових реформ:

— На мою думку, якщо враховувати всі дискусії, які виникали в процесі підготовки цієї концепції, і якщо судити із законопроектів, які надходять від інших суб’єктів законодавчої ініціативи на розгляд парламенту у сфері судової реформи, то можна виокремити 2 основних методологічних підходи до вирішення проблем із судовою владою. Усі автори, як правило, констатують однаково негаразди, які існують сьогодні в судовій владі, але коли пропонуються засоби, то одні вважають, що треба посилити командно-адміністративні методи та контроль у судовій владі, щоб таким чином навести порядок. Тут з’являються такі ініціативи, як обов’язковість рекомендацій Верховного Суду щодо роз’яснення законодавства, різноманітні контрольні повноваження вищих судів над нижчими, що категорично заперечується європейськими структурами та європейським досвідом побудови судочинства. Дуже добре, що ця концепція побудована на протилежних підходах. З одного боку, якщо нам удасться дати свободу кожному судді, звільнити його від будь-якого впливу, крім впливу закону, а з іншого — забезпечити інституційні механізми контролю за результатами його роботи і зробити результати цього моніторингу прозорими для суспільства, на що вже спрямовано прийнятий закон про доступ до судових рішень, то в цьому році, мені здається, в комплексі ці заходи обов’язково повинні дати позитивний результат. До речі, саме ці підходи викликають заперечення деяких критиків цієї концепції, тому що, без сумніву, завжди в суспільстві є люди, які вважають, що все можна побудувати, всьому можна дати команду, але це насправді так не спрацьовує, і всі спроби попередньої влади стали цьому найкращим підтвердженням.

«Суд є, а судової влади немає»

Василь КИСІЛЬ, адвокат:

— У судовій системі ми маємо справу не з окремими недоліками, як інколи хочуть показати нам, а із системною кризою судової влади, можна навіть стверджувати, що суд у нас є, а от третьої гілки влади — судової, яка повинна бути в демократичній правовій державі, — немає. Є виконавча влада, є законодавча влада, хороша чи погана — це інше питання, але вони є, і вони функціонують. Судової влади, як такої, по суті, немає. І це створює дисбаланс у державі та її розвитку. Це означає, що ми можемо вийти на загрозу національним інтересам країни в плані побудови демократичної держави. Якщо ми говоримо про наявність дорожньої карти і план заходів, то все-таки треба видати відповідний указ, щоб почався процес цього руху. Якщо все знову піде по колу узгоджень, то це буде десята спроба підступити до судової реформи. Те, що було напрацьовано, з нашої точки зору, як і практикуючих юристів і науковців, є досить якісним матеріалом, і в майбутньому це буде вдосконалюватися на підставі прийняття тих чи інших законодавчих актів, але за всі роки нашої незалежності ми до реформування та побудови цієї гілки влади, по суті, не бралися. Я дуже радий, що на засіданні національної комісії відбувалися досить гострі дискусії, обговорювались усі основні питання, і я не хотів би тут говорити з позиції тільки корпоративних інтересів адвокатів чи практикуючих юристів. Я вважаю, що ми повинні підійти з точки зору загальної концепції та необхідності того, що в демократичній правовій державі повинна бути демократична незалежна судова влада.

Підготувала
Катерина ПЛЕШКО