Вибіркова етика

Ухвалення нормативно-правових актів, що передбачають повторне оцінювання суддів, які є членами ВРП, має ознаки чергового втручання парламенту в незалежність судової влади загалом.

На це звернув увагу Пленум Верховного Суду у своєму зверненні до Конституційного Суду. Текст документу друкує «Закон і Бізнес».

Пленум Верховного Суду

Постанова 

8 жовтня 2021 року №9

Про звернення до Конституційного Суду з поданням щодо перевірки відповідності Конституції положень абз.13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону «Про Вищу раду правосуддя», абзаців 1, 6 та 11 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ 

Обговоривши внесений Головою Верховного Суду Данішевською В.І. проект конституційного подання щодо перевірки відповідності Конституції (конституційності) положень абз.13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону від 21.12.2016 №1798-VІ), «Про Вищу раду правосуддя», абзаців 1, 6 та 11 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» від 14.07.2021 №1635-ІХ, керуючись ст.150 Конституції, стст.7, 50—52 закону «Про Конституційний Суд України», п.5 ч.2 ст.36, п.5 ч.2 ст.46 закону «Про судоустрій і статус суддів», Пленум ВС,

ПОСТАНОВЛЯЄ:

Звернутися до КС з конституційним поданням щодо перевірки-відповідності Конституції (конституційності) положень абз.13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1798-VІІІ, абзаців 1, 6 та 11 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону  №1635-ІХ.

Голова Верховного Суду Валентина Данішевська

Секретар Пленуму, суддя Верховного Суду Дмитро Луспеник

КОНСТИТУЦІЙНЕ ПОДАННЯ

щодо перевірки конституційності положень абз.13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 №1798-VІІІ, абзаців 1, 6 та 1 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ.

На засіданні Пленуму ВС розглянуто питання необхідності звернення з конституційним поданням до КС щодо неконституційності окремих положень закону №1798-VІІІ та закону №1635-ІХ.

Розгляд відповідного питання зумовлено, зокрема, надходженням до ВС рішення ВРП «Про звернення Вищої ради правосуддя до Верховного Суду як суб’єкта права на конституційне подання щодо конституційності окремих положень законів» від 12.08.2021 №1822/0/15-21.

За результатами аналізу окремих положень закону №1798-VІІІ та закону №1635-ІХ Пленум ВС дійшов висновку, що ці положення мають ознаки таких, що не відповідають Конституції.

З метою недопущення звуження змісту та обсягу конституційних прав і свобод людини і громадянина та для забезпечення безперервного функціонування ВРП під час ухвалення нових законів або внесення змін до чинних законів, реалізуючи повноваження, надане ВС згідно із ч.2 ст.150 Конституції, керуючись п.5 ч.2 ст.46 закону «Про судоустрій і статус суддів», Пленум ВС звертається із цим поданням.

14.07.2021 прийнято закон №1635-ІХ, який набрав чинності 5.08.2021.

Закон №1635-ІХ прийнято з метою вдосконалення порядку обрання (призначення) на посади членів ВРП для практичної реалізації принципу верховенства права, забезпечення відповідності кандидатів на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, підвищення інституційної спроможності ВРП, підвищення рівня суспільної довіри до органів суддівського врядування зокрема та судової влади загалом.

Законами №1635-ІХ і 1798-VІІІ передбачено створення етичної ради та наділеної повноваженням щодо перевірки дійсних членів ВРП і кандидатів на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

Попри те, що ці закони на сьогодні здебільшого узгоджуються з метою вдосконалення системи організації судової влади, окремі зміни, які ними запроваджені, здійснено у спосіб, який не може вважатися прийнятним насамперед із позиції його невідповідності Основному Закону та принципу верховенства права.

1. Так, відповідно до абз.6 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ, із дня внесення ЕР рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП з підстав, визначених пп.3—5 ч.1 ст.24 закону «Про Вищу раду правосуддя», член ВРП, стосовно якого прийнято таке рішення, відсторонюється від посади, а його повноваження зупиняються до ухвалення рішення органом, що обрав (призначив) цього члена ВРП.

Таким чином, за результатами відповідного оцінювання ЕР членів ВРП ймовірним є відсторонення від посади членів ВРП і, як наслідок, припинення діяльності ВРП у зв’язку з відсутністю кворуму цього конституційного органу.

Отже, положення закону в їх системному зв’язку допускають одномоментне припинення діяльності органу державної влади, який реалізує конституційні повноваження.

На необхідності дотримання принципу інституційної безперервності в контексті діяльності вищих органів влади наголошував КС в рішенні від 18.02.2020 №2-р/2020, зазначаючи: «При внесенні змін до Конституції має бути забезпечений принцип інституційної безперервності, який означає, що органи державної влади, встановлені Основним Законом, продовжують функціонувати в інтересах Українського народу та реалізовувати свої повноваження, виконувати завдання і функції, визначені у Конституції, незалежно від цих змін, якщо тільки цими змінами непередбачено істотну (докорінну) зміну їх конституційного статусу, у тому числі їх ліквідацію».

Цей принцип становить одну з основ конституційного ладу і саме без урахування цієї основоположної засади було ухвалено закон №1635-ІХ.

Стан законодавчого регулювання, який допускає одномоментне припинення діяльності ВРП, несе в собі реальні істотні загрози принципу безперервного функціонування ВРП як органу, який наділений ключовими, фундаментальними повноваженнями у сфері судової влади та такими, які значною мірою уможливлюють здійснення правосуддя судами й гарантують основоположні принципи судової влади, насамперед незалежність суддів. Повноваження ВРП не можуть бути делегованими іншим органам влади, а альтернативних шляхів вирішення питань, які належать до компетенції ВРП, Конституція не передбачає.

ВРП згідно з Конституцією та законами наділена повноваженнями щодо вжиття заходів стосовно забезпечення незалежності суддів, унесення подання про призначення суддів, ухвалення рішень, пов’язаних зі звільненням суддів. Обсяг таких повноважень передбачає реалізацію зазначеним органом публічних функцій у сфері судової влади, а також функцій, пов’язаних з реалізацією прав і обов’язків судді — фундаментальних питань щодо суддівської кар’єри.

Ураховуючи наведене, абз.6 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ суперечить стст.8, 126 Конституції та ст.131 Конституції, відповідно до якої в Україні діє ВРП.

2. Абзацом 1 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ передбачено, що ЕР протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови ВС), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.

Водночас у п.58 Термінового спільного висновку Венеціанської комісії та Генерального директорату з прав людини і верховенства права Ради Європи від 5.05.2021 №1029/2021 щодо проекту закону про внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів ВРП та діяльності дисциплінарних інспекторів ВРП (№5068) зазначено, що прикінцеве та перехідне положення №3 проекту №5068 передбачає виняткову одноразову перевірку діючих членів ВРП, за винятком Голови ВС (який на відміну від інших членів ВРП вже перевірявся Вищою кваліфікаційною комісією суддів).

Перевірка діючих членів ВРП ЕР відповідно до критеріїв професійної етики та доброчесності може вважатися прийнятною лише як одноразовий винятковий захід (п.59 висновку).

Аналогічні висновки щодо кваліфікаційного оцінювання як виключного заходу під час здійснення судової реформи в Україні містились у висновку ВК від 9.12.2019 №969/2019 щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус ВС та органів суддівського врядування, та в спільному висновку ВК й Директорату з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права РЄ від 23.03.2015 №801/2015 щодо закону «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до закону «Про Вищу раду юстиції України».

Аналогічні за змістом висновки щодо взаємозв’язку принципу верховенства права й незмінюваності суддів сформульовано в рішенні КС від 11.03.2020 №4-р/2020.

Слід зважати, що, враховуючи необхідність здійснення фундаментальної судової реформи у 2016—2017 рр., кваліфікаційне оцінювання суддів було легітимізовано винятково як одноразовий захід. Щодо цього на тому етапі існував відповідний консенсус. Винятковість цього заходу зумовлена тим, що будь-яке оцінювання суддів є втручанням у здійснення ними своїх конституційних повноважень, несе в собі істотні загрози незмінюваності суддів як ключового елементу принципу незалежності суддів, який установлено ст.126 Конституції.

Своєю чергою ухвалення нормативно-правових актів, що передбачають повторне оцінювання суддів, які є членами ВРП, має ознаки чергового втручання парламенту в незалежність судової влади загалом, що неприпустимо для належного стану здійснення правосуддя та конституційного ладу, адже лише незалежний суд є невід’ємною складовою існування правової держави.

Ураховуючи те, що окремі члени ВРП вже проходили аналогічну перевірку (як судді — у процесі кваліфікаційного оцінювання або беручи участь у конкурсах на посаду судді), перевірка таких суддів відповідно до закону №1635-ІХ не може вважатись одноразовим заходом.

З огляду на викладене абз.1 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ суперечить ст.126 Конституції в частині поширення її дії на членів ВРП, які є суддями та вже проходили оцінювання на відповідність критеріям професійної етики й доброчесності.

3. Абзацами 5—11 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ передбачено нижченаведене.

Абзацом 5 цього пункту визначено, що за результатами одноразового оцінювання ЕР може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП з підстав, визначених пп.3—5 ч.1 ст.24 закону «Про Вищу раду правосуддя».

Абзацом 6 цього пункту визначено, що з дня внесення ЕР зазначеного рішення член ВРП, стосовно якого прийнято таке рішення, відсторонюється від посади, а його повноваження зупиняються до ухвалення рішення органом, що обрав (призначив) цього члена ВРП.

Абзацом 7 цього пункту передбачено, що в разі внесення ЕР відповідному органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП цей орган повинен її розглянути протягом 3 місяців з моменту внесення такої рекомендації та ухвалити відповідне рішення.

Абзацами 8—10 цього пункту передбачено, що за результатами розгляду мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП орган, що обрав (призначив) члена ВРП, може ухвалити таке рішення:

1) про задоволення рекомендації та звільнення члена ВРП з посади;

2) про відхилення рекомендації ЕР про звільнення члена ВРП.

Абзацом 11 цього пункту передбачено, що якщо орган, який обрав (призначив) члена ВРП, у встановлений абзацом сьомим цього пункту строк не ухвалив рішення про звільнення члена ВРП з посади або про відхилення рекомендації ЕР про звільнення члена ВРП, то після спливу зазначеного строку такий член ВРП вважається звільненим з посади відповідно до закону.

У цьому контексті слід зважати на те, що згідно з усталеними міжнародними стандартами звільнення осіб із вагомих державних посад шляхом ухвалення нормативно-правових актів є недопустимим (відповідний висновок сформульовано також КС у рішенні від 21.07.2021 №4-р(ІІ)/2021).

Відповідно до висновків ВК «законодавство не слід використовувати як засіб для припинення строку повноважень осіб, обраних або призначених за Конституцією» (п.140 висновку про Основний Закон Угорщини, ухваленого ВК на її 87-му пленарному засіданні (Венеція, 17—18.06.2011, CDL-AD(2011)016)).

Аналогічні висновки в досліджуваних контекстах робив і Європейський суд з прав людини, зокрема в рішенні «Вака v. Hungary».

У цьому випадку парламент як орган законодавчої влади допустив порушення ст.19 Конституції, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами. Так, відповідно до закону повноваженнями щодо звільнення членів ВРП наділені органи, що обирають (призначають) членів ВРП, і парламент є лише одним із них. Органами, що обирають (призначають) членів ВРП, крім Верховної Ради, є з’їзд суддів, Президент, з’їзд адвокатів, всеукраїнська конференція прокурорів, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Таким чином, абз.11 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ має ознаки невідповідності засаді верховенства права, закріпленій у ст.8, та положенням ст.19 Конституції.

4. Відповідно до абзаців 11—13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1798-VІІІ рішення ЕР ухвалюється більшістю голосів від присутніх членів ЕР, за умови що воно підтримано двома голосами членів ЕР, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями. У разі однакової кількості голосів «за» і «проти» під час повторного голосування голоси членів ЕР, з яких принаймні двоє запропоновані міжнародними та іноземними організаціями, є вирішальними.

Згідно з усталеними міжнародними стандартами у сфері правосуддя, відповідальним за вирішення питань суддівської кар’єри, дисциплінарної відповідальності суддів має бути орган, незалежний від виконавчої та законодавчої гілок влади; функціонувати у складі, де більшість членів - судді, обрані іншими суддями.

Ураховуючи повноваження ВРП, особливо у сфері дисциплінарної відповідальності суддів, цей орган згідно з рішенням ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» є судом у розумінні ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. А отже, орган, який наділяється повноваженнями стосовно аспектів кадрового формування ВРП, насамперед дисциплінарними повноваженнями, має відповідати наведеному стандарту.

Відповідно до закону №1798-VIII ЕР формуватиметься із 6 членів; і щодо 3 із них установлено вимогу стосовно того, що вони мають бути суддями або суддями у відставці. Утім, цей стандарт не дотримано в питаннях визначення порядку ухвалення рішення таким органом, адже волевиявлення представників міжнародних організацій превалює над волевиявленням членів ЕР із числа суддів або суддів у відставці, визначених Радою суддів.

Отже, порядок ухвалення рішень ЕР, передбачений абз.13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1798-VIII нівелює визначений законом порядок формування відповідного органу, що своєю чергою порушує засаду незалежності суддів, регламентовану ст.126 Конституції.

На підставі викладеного та керуючись стст.150, 152 Конституції, стст.7, 51, 52,97 закону «Про Конституційний Суд України», та п.5 ч.2 ст.36, ст.46 закону «Про судоустрій і статус суддів»

ПРОСИМО:

1. Відкрити провадження за конституційним поданням ВС щодо перевірки відповідності Конституції (конституційності) положень абз.13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону від 21.12.2016 №1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», абзаців 1, 6 та 11 п,4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону від 14.07.2021 №1635-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя».

2. Перевірити на відповідність стст.8, 19, 126, 131 Конституції абз.13 п.23-1 розд.III «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1798-VІІІ, абзаци 1, 6 та 11 п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1635-ІХ.

Голова В.ДАНІШЕВСЬКА

Секретар, суддя Д.ЛУСПЕНИК