Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, але неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності. Такий висновок зробив ВС в постанові №504/2797/16-а, текст якої друкує «Закон і Бізнес».
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
6 жовтня 2020 року м.Київ №504/2797/16-а
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача МОРОЗ Л.Л.,
суддів: БУЧИК А.Ю., РИБАЧУКА А.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Приватного підприємства «Союз» до Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіті-Строй Плюс», про визнання протиправним і скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційними скаргами ТОВ «Сіті-Строй Плюс» та Крижанівської сільради на постанову Комінтернівського районного суду Одеської області, прийняту 31.01.2017, та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду, прийняту 22.06.2017,
ВСТАНОВИВ:
ПП «Союз» звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення Крижанівської сільради «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генерального плану села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски» від 17.10.2014 №1002-VІ.
На обґрунтування позову зазначено, що позивачем придбано земельну ділянку з цільовим призначенням «для розміщення автостоянки, ринку для реалізації продовольчих та господарчо-побутових товарів». Проте оскаржене рішення органу місцевого самоврядування прийнято з порушенням процедури прийняття таких актів, у тому числі порядку доведення до фізичних та юридичних осіб інформації про розроблення генпланів сіл Крижанівка та Ліски, чим позбавлено позивача права на подання своїх пропозицій з питань розроблення цих планів. Фактично рішенням грубо порушуються приватні інтереси позивача щодо володіння та користування ділянками на цій території. Зазначені обставини свідчать про те, що затвердження генпланів сіл відбулося невідповідно до вимог закону, що є безумовною підставою для скасування рішення відповідача.
Постановою Комінтернівського райсуду від 31.01.2017, залишеною без змін ухвалою ОААС від 22.06.2017, адмінпозов задоволено. Суд скасував рішення Крижанівської сільської ради №1002-VІ.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до державного акта на підставі договору купівлі-продажу ділянки від 9.03.2006, посвідченого державним нотаріусом Комінтернівської державної нотаріальної контори Одеської області, зареєстрованого в реєстрі, ПП «Союз» є власником ділянки площею 4,6 га, розташованої за Адресою 1, з цільовим призначенням (використанням): для розміщення автостоянки, ринку для реалізації продовольчих та господарчо-побутових товарів.
Згідно з договором від 16.04.2015, зареєстрованим у реєстрі 23.04.2015, на підставі рішення Крижанівської сільради від 27.03.2015 №1119-VI ПП «Союз» надано у строкове (15 років) платне володіння й користування ділянку несільськогосподарського призначення загальною площею 1,1192 га яка знаходиться за Адресою 1. Ділянка надана в оренду для будівництва, обслуговування та ремонту об’єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об’єктів зв’язку та дорожнього господарства.
Рішенням Крижанівської сільради №1002-VІ затверджено генплани сіл Крижанівка та Ліски, поєднаного з детальним планом території с.Ліски.
Ураховуючи, що зазначеним рішенням затверджено забудову території, яка проходить через ділянки, які перебувають у власності й користуванні підприємства, чим порушуються приватні інтереси позивача щодо володіння та користування ділянками на цій території за призначенням, а також посилаючись на порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про скасування рішення органу місцевого самоврядування.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, дійшов висновку, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування прийнято невідповідно до вимог закону, що є безумовною підставою для його скасування.
У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та залишення позову без розгляду.
У касаційній скарзі третя особа заявила вимогу про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та прийняття нового рішення про відмову в позові.
На обґрунтування своїх вимог заявники посилаються на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, дійшов висновку про їх часткове задоволення.
Згідно зі ст.144 Конституції органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до ч.1 ст.59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Мін’юсту від 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу від 15.05.2013 №883/5) визначено, що нормативно-правовий акт — офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти — це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини в певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів належать прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, мають загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки:
а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки;
б) поширюються лише на персонально визначених суб’єктів;
в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов’язковість) вичерпується одноразовою реалізацією;
г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів;
д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена в рішеннях Конституційного Суду від 27.12.2001 №20-рп/2001 (абз.1 п.6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп (абз.4 п.1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 (п.4 мотивувальної частини).
У законі «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI визначено:
генеральний план населеного пункту — містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (п.2 ч.1 ст.1);
містобудівна документація — затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (п.7 ч.1 ст.1).
Відповідно до ст.17 закону №3038-VI генплан населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Генплан населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Аналіз положень ст.18 закону №3038-VI дозволяє стверджувати, що генплан населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов’язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Затверджуючи генплан населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб’єктів впливу, є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб’єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті з них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов’язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не всіх суб’єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
Рішення місцевої ради щодо затвердження генплану стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фіз-, так і юрособи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.
Отже, оскаржене рішення Крижанівської сільради №1002-VІ є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій було врегульовано ст.171 Кодексу адміністративного судочинства.
Так, згідно з чч.3, 6 ст.171 КАС у разі відкриття провадження в адмінсправі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов’язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, уважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.
Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов’язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил указів Президента «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.97 №503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 №1207/96.
Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Федоров та Федорова проти України», «Слюсар проти України», «Лучанінова проти України», «Меріт проти України», «Ріпан проти Австрії».
Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Тому суд дійшов висновку про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій повністю з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись стст.344, 349, 353, 355, 356 КАС, ВС
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги ТОВ «Сіті-Строй Плюс» та Крижанівської сільської ради задовольнити частково.
Постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 31.01.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017 скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Матеріали за темою
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!