Суддя ВАС у відставці, адвокат Олександр Ситников:

«Якщо хочете знищити державу, почніть із судової системи»

Намагаючись показати всьому світу активну боротьбу з корупцією, Україна взяла на себе зобов’язання, які виконати без міжнародної спільноти неможливо. Таким чином, судова система та її функціонування потрапили в залежність від примх євроінтеграторів. Тож, зважаючи на це, «ЗіБ» вирішив поспілкуватись із суддею Вищого адміністративного суду у відставці, адвокатом Олександром СИТНИКОВИМ і запитав у нього, чи досягла судова реформа своєї мети.

«Судова система — це відображення суспільства та держави в цілому»

— Олександре Федотовичу, нині судова реформа, попри всі старання ВРП, перебуває у стагнації. Як ви її оцінюєте, чи була потреба в її проведенні?

— У 1994 році я став суддею і на собі відчув усі «судові реформи», які проводились у нашій країні, але результат в них був один: жодна з них не задовольняла владу. Саме владу, оскільки ні у суддів, ні у суспільства (маю на увазі простих громадян) навіть ніхто не намагався спитати, чи будуть ці зміни зручними та корисними для них.

Й остання реформа не виняток. Вона, на відміну від попередніх, ще більше розчарувала як суспільство, так і суддівську спільноту. Я також критично ставлюся до цієї реформи, вона не вирішила застарілих проблем, а навпаки, створила нові, особливо щодо доступу до правосуддя.

Візьмімо, наприклад, Кодекс адміністративного судочинства. Порівняно із редакцією 2005 року зміни, що були внесені після 2016-го, значно погіршили можливість доступу пересічного громадянина до адмінсуду. Змінилися строки звернення, ускладнилися вимоги до оформлення та подання позовної заяви до суду, суттєво збільшився розмір судового збору, у тому числі за подання апеляційної та касаційної скарг, уведені так звані касаційні фільтри тощо.

І це тільки процесуальний аспект судової реформи. Інший невеличкий приклад стосується створення місцевих окружних судів замість місцевих районних. У цьому випадку реформа судової системи прямо залежить від реформування адміністративно-територіального устрою країни, без проведення якої створення місцевих окружних судів не має сенсу (і яка, на щастя, так і не втілена). Нагальної потреби у кардинальній зміні судової системи в той час, коли в країні йшла війна, не було, відволікались людські, матеріальні та інші ресурси країни.

Не можна побудувати ефективне, незалежне судочинство, так би мовити, у чистому вигляді, тому що судова система — це відображення суспільства та держави в цілому, і всі проблеми, які виникають у державі, відразу позначаються на стані здійснення правосуддя. Судовий розгляд справи — це тривалий процес, який потребує ретельної підготовки як з боку сторін, так і з боку суду, тому будь-які втручання в судову діяльність (у сенсі реформування суду) несуть ризики порушення права особи на доступ до правосуддя, вчасного та якісного розгляду справи.

— Наскільки критична нестача суддів у судах адміністративної юрисдикції?

— Це ще один із негативних наслідків судової реформи, про яку ми з вами говорили раніше. На початок 2020 року в місцевих судах потребувало заповнення близько 3000 суддівських вакансій. Ваша газета у лютому надала відомості, оприлюднені Головою ВС, що в Україні правосуддя не здійснювалось у 13 судах, причому у 8 судді взагалі відсутні. Дякувати Богу, всі адмінсуди країни працюють у штатному режимі. Однак кадровий голод відчувають і вони: в окружних існує близько 100 вакансій та ще 30 — в апеляційних судах.

Як ми знаємо, конкурс на заміщення вакантних посад в апеляційних судах не відбувся внаслідок неформування нового складу ВККС. Знову-таки непродумані, невиважені кроки влади щодо одночасного припинення повноважень всіх членів комісії без визначення процедур та механізмів на перехідний період призвели до того, що апеляційні суди опинилися на межі зупинення процесуальної діяльності, не завершено кваліфікаційне оцінювання, не проведено конкурс на заміщення вакансій...

Дивлячись на ставлення влади до судової системи, можна перефразувати відомий вислів: якщо хочете знищити державу, почніть із судової системи.

«Запровадження касаційних фільтрів несе більший ризик саме для сторін, а не для суддів нижчих інстанцій»

— Як ви ставитеся до запровадження процесуальних фільтрів і яким чином вони вплинуть на роботу суддів нижчих інстанцій?

— Під процесуальними фільтрами розуміють запровадження певних обмежень щодо апеляційного або касаційного оскарження судових рішень за певними категоріями справ (як правило, малозначних справ або процесуальних рішень). При правильному застосуванні вони спрощують розгляд, розвантажують суди, це звичайна практика в інших країнах.

Важливо, щоб це не перетворилось у механізм обмеження доступу до правосуддя на стадії касаційного провадження. В іншому випадку будуть існувати судові рішення з різними правовими позиціями щодо застосування судами норм матеріального або процесуального права, що може вплинути на якість розгляду адміністративних справ, єдність судової практики та юридичну визначеність у судах нижчої інстанції. Я також брав участь в обговоренні законопроекту змін до КАС разом з колегами з НШС, і ми намагалися виписати норми так, щоб уникнути зловживань з боку суддів ВС правом вирішувати питання про відкриття касаційного провадження на власний розсуд, але, на жаль, з усіх наших пропозицій була врахована лише одна.

Я ще додав би, що запровадження касаційних фільтрів несе більший ризик саме для сторін, а не для суддів. Адже у справах із подібними правовідносинами будуть залишатися чинними судові рішення з різними правовими позиціями та результатами розгляду справи, і право на справедливий суд буде поставлене під сумнів.

Для цього необхідна копітка робота ВС над єдністю судової практики, особливо в судах апеляційної інстанції. На жаль, у нашій країні втрачена така можливість регулювання судової практики, як прийняття судом касаційної інстанції постанов пленуму задля роз’яснення щодо однакового застосування судами норм процесуального та матеріального права під час розгляду справ певної категорії. Думаю, діючі судді та правники погодяться зі мною, що вивчати та застосовувати судову практику набагато легше, коли вона зведена в єдиний документ, а не розпорошена по різних рішеннях.

— Як бути сторонам, коли практика колегій суддів та судових палат у ВС суперечить одна одній?

— Свого часу Вищому адміністративному суду також докоряли за неоднакову практику в певних категоріях справ. Але, вивчаючи сучасну практику ВС, можу сказати, що в практиці ВАС було більше правової визначеності майже у всіх категоріях справ. Цьому сприяло існування при ВАС науково-консультативної ради, членом якої я також був. Вона давала висновки щодо застосування тієї чи іншої норми права в певних категоріях справ або у складних адміністративних справах, які потім втілювались у постановах пленуму ВАС.

Також ми мали й інший механізм усунення розбіжностей, такий як перегляд рішень Верховним Судом України. І хоча існування так званої повторної касації не схвалювала Венеціанська комісія, свій результат у досягненні єдності практики вона все ж таки приносила.

Такого механізму вже немає і сторони поставлені у складне становище, коли бачать, що одній особі у подібних правовідносинах, наприклад, задоволено позов, а їм відмовлено. І це становище вже не можна виправити в межах судової системи України. Залишається тільки один шлях — звернення до ЄСПЛ. І основною підставою для такого звернення, на мою думку, буде порушення права на справедливий суд, оскільки саме держава в цьому випадку не забезпечила єдності судової практики, дотримання принципу юридичної визначеності та справедливого розгляду справи.

— Які проблеми ви спостерігаєте в роботі Верховного Суду?

— До ВС прийшли юристи, які жодного дня не працювали в судах нижчої інстанції. Вони не розуміють, в яких умовах працюють ці суди, чим живуть, які мають проблеми із застосуванням процесуального або матеріального права. Я пройшов усі інстанції та добре знаю, що таке скасування твого рішення, коли на вирішення складної справи ти доклав купу зусиль, часу, навіть своєї души.

Повірте, кожне рішення для судді — це як дитина, спочатку його необхідно виносити, народити і навіть після народження ти стежиш за його життям, у тому числі і проходженням в апеляційній та касаційній інстанціях, його виконанням. Упевнений, що те саме відчуває кожен суддя.

Звідси ще одна проблема, яка існує у ВС: використання деякими суддями при написанні рішення структури рішень Європейського суду з прав людини. У НШС я розповідаю про написання судового рішення, і цю проблему неодноразово розглядали судді першої та апеляційної інстанцій на курсах із підвищення кваліфікації. У тих справах, де порушуються питання захисту прав фізичних осіб (особливо у так званих соціальних спорах), рішення будь-якого суду (у тому числі і ВС) повинні бути зрозумілими та доступними.

Як пояснити пересічному громадянину (особливо пенсіонеру), що таке «релевантні джерела права»? Перенасиченість судових рішень ВС цитуваннями рішень ЄСПЛ також не робить їх доступними для розуміння. Мені як юристу подобаються деякі рішення ВС у такому форматі, але суддя повинен ураховувати адресата свого рішення.

— Найбільшою проблемою залишається неусталеність судової практики ВС і судової влади в цілому. Як подолати цю проблему?

— Перш за все ВС повинен виконати обов’язки, покладені на нього ст.36 закону «Про судоустрій і статус суддів», щодо забезпечення однакового застосування норм права судами різних спеціалізацій.

Використовувати надані йому законодавством можливості впливу на суди нижчих інстанцій через постановлення окремих ухвал у порядку, передбаченому ст.249 КАС. Аналіз судової статистики та узагальнення судової практики передбачені у ст.36 указаного закону, повинні мати системний характер, із фіксуванням результатів у певних документах.

Також необхідно узгодити практику між касаційними судами та в кожному з них окремо. Як ми бачимо, ВС надано багато можливостей для цього, але необхідні бажання, копітка праця та контроль, контроль і ще раз контроль.

«Подекуди органам влади достатньо звинуватити суди в упередженості, щоб не виконувати їхніх рішень»

— Нині одна з найбільших бід бізнесу — зловживання з боку податкової. У чому полягає головна причина? Недосконале законодавство чи системні проблеми в державних органах?

— На мою думку, законодавство тут ні до чого, існують системні проблеми не тільки в органах доходів і зборів, але і в інших державних органах. Держава в особі органів влади не усвідомлює, що вона існує завдяки і заради своїх громадян. Нехтування верховенством права в нашій країні досягло небачених розмірів.

Закріплене в Конституції положення про обов’язковість судового рішення та розвинутий у ст.13 закону «Про судоустрій і статус суддів» обов’язок використання висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах ВС, не виконуються. Подекуди органам влади достатньо звинуватити суди в упередженості або заангажованості, щоб не виконувати їхніх рішень.

Закріплена Податковим кодексом презумпція правомірності рішень платника податків не застосовується. Навпаки, вона відверто ігнорується органами доходів і зборів.

Неухильне виконання цих двох принципів може кардинально змінити правовідносини між платниками податків та органами доходів і зборів.

Нехтування останніми судовою практикою та невиконання судових рішень зумовлені ще однією проблемою, яка існує в державі, — відсутністю реальної відповідальності посадових осіб за невиконання судових рішень. Якщо хоча б один із високопосадовців був би притягнутий до відповідальності (я вже не кажу про кримінальну) та відшкодував понесені державою збитки, то становище з виконанням судових рішень було б кращим.

— І чому цього не відбувається? Хто винен?

— Гадаю, винні й самі судді, які, не бажаючи входити в конфлікт із державними органами, лояльно ставляться до контролю за виконанням своїх рішень. Законодавством визначено кілька механізмів впливу та контролю за виконанням судового рішення з боку судді.

Наприклад, у стст.246, 372 КАС передбачена можливість установлення способу, порядку і строку виконання рішення суду або покладення обов’язку на суб’єкта владних повноважень щодо забезпечення виконання рішення. Статтею 382 КАС визначена можливість зобов’язати відповідача подати звіт про виконання судового рішення та встановити для цього конкретний строк. Також не можна забувати і про можливість постановлення судом окремої ухвали з передбаченим законом механізмом відповідальності за її невиконання.

Проте для використання цих механізмів знову-таки потрібна воля та відповідальне ставлення до виконання своїх обов’язків. І саме тут я бачу провідну роль ВС, який повинен своїми рішеннями показати для судів інших інстанцій приклад принципового ставлення до виконання судових рішень з боку суб’єктів владних повноважень.

«Прогнозувати дії органів влади після закінчення карантину навіть немає сенсу»

— Нині в Україні запроваджено карантин, дію якого вже неодноразово подовжували. На що варто звернути увагу в таких умовах?

— Установлення Урядом жорстких умов карантину вже оскаржується в Окружному адміністративному суді м.Києва, але, доки немає рішення суду щодо законності вказаної постанови КМ, ми повинні виконувати ці умови. Суди, як і більшість державних органів, продовжують провадити свою діяльність, але з деякими обмеженнями, в тому числі і щодо обмеження доступу у засідання.

Які проблеми виникають в умовах карантину? Перш за все це доступ до приміщень судів та залів судових засідань, відкладення розгляду справ на невизначений строк, неприйняття документів у приміщенні суду.

І знову ми бачимо, що керівництво судів неоднаково підходить до вирішення цих проблем. Гадаю, не потрібно зневажати принцип гласності судового процесу, слід забезпечити доступ до приміщень суду з дотриманням всіма відвідувачами медичних та санітарних норм, забезпечити безконтактне прийняття документів від учасників судового процесу канцеляріями судів. Органи судової влади та суддівського самоврядування повинні демонструвати єдність у формуванні заходів реагування у зв’язку з COVID-19.

— Вихід із карантину підприємці подекуди вважають навіть страшнішим, ніж сам карантин. Які проблеми у взаємодії з державними органами спіткає бізнес?

— Верховна Рада запровадила певні податкові пільги, встановлено мораторій на проведення перевірок контролюючими органами та застосування фінансових санкцій, послаблене грошове навантаження зі сплати деяких податків, зборів на період карантину.

На мою думку, основні проблеми будуть виникати саме з органами доходів і зборів, з реалізацією вказаних законів, тому що вже 20.03.2020 Державна податкова служба в інформаційному листі №7 надала роз’яснення щодо того, за які порушення податкового законодавства штрафні санкції все-таки будуть застосовуватись. І цей лист уже викликає багато запитань стосовно реалізації встановлених законами пільг і послаблень. Тому прогнозувати дії органів влади після закінчення карантину навіть не має сенсу.

«Робота судді та адвоката (особливо в адміністративній юстиції) має одне завдання»

— На що варто звертати увагу для того, щоб виграти спір в адміністративному процесі?

— Після завершення суддівської кар’єри мене запросили до Вищої школи адвокатури, де я підготував та викладаю повний курс лекцій з адміністративного судочинства. З огляду на багаторічний суддівський досвід і знання у сфері юриспруденції вважав за необхідне поділитися ними з правниками.

Процесуальні особливості, надані адміністративно-процесуальним законодавством, дозволяють будь-якій особі ефективно захищати свої права в адмінсуді. Важливо правильно скористатися цими можливостями.

Перш за все в адміністративному судочинстві діє принцип презумпції винуватості суб’єкта владних повноважень. Що це означає? У справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Тобто суд не може витребувати докази у позивача у вказаній категорії справ, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

Ще один важливий момент — це можливість суду за клопотанням позивача витребувати докази у відповідача або з власної ініціативи збирати докази. Тобто присутня активна роль суду у вирішенні публічно-правового спору.

По-друге, тільки в адміністративному судочинстві передбачена можливість суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. Це означає, що навіть якщо ви, наприклад, неправильно визначили спосіб захисту порушених прав, то суд управі самостійно вийти за межі позовних вимог та обрати інший спосіб захисту ваших прав. Навіть самим КАС у деяких випадках прямо передбачені випадки виходу суду за межі позовних вимог.

У формі інтерв’ю неможливо передати всі тонкощі адміністративного процесу, тому я запрошую всіх охочих на мої лекції у ВША.

— Зараз ви працюєте адвокатом, маючи за плечима величезний суддівський досвід. Яка діяльність вам більше подобається — судді чи адвоката?

— Дуже складне запитання. Я пропрацював суддею 23 роки, 11 з них присвятив адміністративній юстиції. Пишаюся тим, що причетний до процесу створення та становлення адміністративної юстиції в Україні. Мені подобалась моя робота, я отримував від неї задоволення. Я вирішував складні публічно-правові спори і щоразу намагався ретельно розібратись у хитросплетіннях обставин та за допомогою закону справедливо вирішити справу. Але в певний момент так склалися обставини, що я пішов у відставку.

Не в моїх правилах сидіти вдома, тому вже після звільнення з посади судді вирішив отримати свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю. І коли читаю лекцію адвокатам та суддям, щоразу підкреслюю, що робота судді та адвоката (особливо в адміністративній юстиції) має одне завдання — захист від протиправного втручання держави у права та свободи громадянина й відновлення його порушених прав.