Нонсенс найвищого рівня

ВП ВС переглянула рішення в малозначній справі, установивши завідомо незаконну юрисдикцію адмінсудів

Велика палата Верховного Суду замислювалась як орган, здатний подолати проблему визначення юрисдикції спорів. Проте, як свідчить практика, у разі потреби вона може сформулювати правову позицію, яка явно суперечить приписам процесуальних законів, позиції Конституційного Суду та власним попереднім висновкам. І це не критика, а констатація.

Однозначні приписи кодексів

Про сумнівні висновки ВП ВС доводиться чути дедалі частіше (див., наприклад, №№42/2018, 27/2019, 35/2019 «ЗіБ»). Але позиція ВП ВС, наведена в постанові від 5.06.2019 у справі №686/23445/17, просто вбиває віру у справедливість, незалежність і безсторонність найвищого суду України.

Так, за приписами Конституції, судоустрій та судочинство (а отже, і юрисдикція судів щодо розгляду відповідних категорій справ) визначається виключно законами України (п.3 ч.1 ст.85, п.14 ч.1 ст.92).

У ч.1 ст.8 закону «Про судоустрій і статус суддів» також закріплено імператив, відповідно до якого ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді, до юрисдикції якого вона віднесена процесуальним законом. Юрисдикція ж судів щодо розгляду цивільних та адміністративних справ чітко визначена в кодексах.

Зокрема, за змістом стст.2, 3, 8, 15 Цивільного процесуального кодексу (у редакції до 15.12.2017), стст.2, 4, 10, 19 ЦПК (у чинній редакції), ч.3 ст.152 Конституції (з урахуванням і науково-практичного коментаря цієї норми), спори за позовами фізичних осіб про відшкодування шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, є приватно-правовими. А тому, поза всякими сумнівами, підлягають розгляду саме в порядку цивільного судочинства.

Що стосується юрисдикції адміністративних судів, то, за приписами ст.17 Кодексу адміністративного судочинства (у редакції до 15.12.2017) та ст.19 КАС (у чинній редакції), вона поширюється тільки на справи в публічно-правових спорах. Зокрема, щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з неї.

Згідно з термінами, визначеними в ст.3 КАС (у редакції до 15.12.2017) та ст.4 КАС (у чинній редакції), публічно-правовий спір — це спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (та інші спори, які нашого випадку не стосуються).

У КАС також установлено, що юрисдикція адмінсудів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Більше того, приписами ч.2 ст.21 КАС (у редакції до 15.12.2017) та ч.5 ст.21 КАС (у чинній редакції) чітко й однозначно визначено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, розглядаються адмінсудом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Тобто приписи ст.21 КАС виключають можливість розгляду адмінсудом вимог про відшкодування шкоди, заподіяної суб’єктом владних повноважень, навіть при здійсненні ним управлінських функцій, у тому числі й під час проходження фізичною особою публічної служби чи після звільнення з неї.

Таке розуміння змісту норм КАС узгоджується й з висновками КС, зробленими в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011. У ньому зазначено, що «КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб’єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів» (останній абзац п.4.2).

Попередня позиція ВП

Аналогічну позицію висловлювала і ВП ВС у постанові від 26.02.2019 у справі №9901/787/18: «Під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому дії та/або бездіяльність ВР не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції».

Виходячи з приписів зазначених законів упродовж останніх років була сформована й усталена судова практика, згідно з якою вимоги про відшкодування шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, розглядалися виключно за правилами цивільного судочинства. І ВС не вважав такий підхід порушенням правил юрисдикції, при цьому або відмовляв казначейській службі у відкритті касаційного провадження за малозначністю справи, або розглядав касаційні скарги по суті спору (наприклад, постанови у справах №№686/6719/18, 296/11328/18, 686/1746/17).

Крім того, з огляду на приписи ст.21 КАС, ВП ВС сама сформулювала висновки щодо юрисдикції суду стосовно справ з вимогами фізосіб про відшкодування шкоди, заподіяної суб’єктами владних повноважень при здійсненні ними управлінських функцій. Наприклад, у постановах від 5.12.2018 (№210/5258/16-ц) та 27.02.19 (№761/3884/18) ВП дійшла висновків, відповідно до яких, якщо позивач не просив визнати протиправними рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, а вимога про відшкодування шкоди не заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правий спір, така вимога має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

За такого чіткого нормативного врегулювання юрисдикції, рішення КС та сталої судової практики навіть теоретично неможливо припустити, що спори про відшкодування шкоди, завданої органом держвлади при здійсненні ним виключно законодавчих, а не управлінських функцій, можуть розглядатися за правилами адміністративної юрисдикції.

Спір про відшкодування

Звертаючись 24.11.2017 у суд цивільної юрисдикції з позовом проти держави Україна в особі управління ДКС у м.Хмельницькому, третя особа — Державна судова адміністрація, про відшкодування шкоди, завданої відповідними положеннями закону «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28.12.2007 №107-VІ, що визнані неконституційними рішенням КС від 22.05.2008 №10-рп/2008, позивач завбачливо керувався ст.21 КАС. Посилаючись на ч.3 ст.152 Конституції, він зазначав, що внаслідок прийняття парламентом неконституційного закону йому було заподіяно матеріальну шкоду у вигляді: недоотриманої заробітної плати за відповідний період 2008 року; втрати її частини у зв’язку з несвоєчасною виплатою; недоотриманого щомісячного грошового утримання за той же період 2008 року та втрати його частини у зв’язку з несвоєчасною виплатою.

Тобто вимоги полягали, по-перше, тільки у відшкодуванні шкоди, по-друге, у відшкодуванні шкоди, заподіяної при здійсненні парламентом виключно законодавчих функцій, зокрема прийняття закону, спір щодо неконституційності якого вже був вирішений КС.

13.02.2018 Хмельницький міськрайонний суд, розглянувши справу №686/23445/17 за правилами цивільного судочинства, задовольнив позов частково: стягнув з державного бюджету на користь позивача лише шкоду у вигляді недоотриманого заробітку, завдану законом, що визнаний неконституційним, у задоволенні решти вимог відмовив. Однак Апеляційний суд Хмельницької області постановою від 3.05.2018 рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог скасував з ухваленням нового — про стягнення на користь позивача решти недоотриманого доходу (7.05.2018 ці рішення набрали законної сили, а 28.03.2019 одне з них казначейська служба виконала).

Прикметно, що ні у відзивах на позовну заяву та апеляційну скаргу позивача, ні у своїй апеляційній скарзі, ні в ході розгляду справи судами обох інстанцій управління ДКС жодного разу не заявляло про порушення правил юрисдикції. Більше того, саме просило апеляційний суд прийняти його скаргу до свого провадження.

Касаційне втручання

Проте 29.05.2018 управління ДКС (ніби за чиєюсь підказкою й домовленістю про майбутній результат) направило до ВС касаційну скаргу. У ній воно просило скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову. На обґрунтування скарги зазначило, що, на його думку, недоотриманий позивачем розмір заробітної плати та компенсація за її несвоєчасну виплату не може вважатися збитками в розумінні ст.22 Цивільного кодексу, а спірні правовідносини відповідно до положень ст.19 КАС належать до юрисдикції адмінсудів. При цьому казначейство не зазначило конкретного пункту ч.1 ст.19 КАС, який поширює юрисдикцію адмінсудів на цю справу.

Попри те що справа за вказаним позовом є малозначною (ч.6 ст.19 ЦПК), у зв’язку із чим ухвалені в ній рішення касаційному оскарженню не підлягають (п.2 ч.3 ст.389 ЦПК), а також відсутність мотивів, з яких подано касаційну скаргу в малозначній справі, ВС без посилання на визначені в законі підстави й мотиви відкрив провадження, що не узгоджується з вимогами ст.263, п.2 ч.3 ст.389, п.1 ч.2 ст.394 ЦПК.

У відзиві на касаційну скаргу та додаткових поясненнях позивач доводив: навіть якщо припустити, що цей спір підлягав розгляду в адмінсуді, але був розглянутий судами цивільної юрисдикції, то їх законні й обґрунтовані рішення не можуть бути скасовані в силу принципу правової визначеності, приписів національного законодавства (ч.2 ст.410 ЦПК та ч.2 ст.350 КАС) і практики Європейського суду з прав людини (рішення від 23.07.2009 у справі «Сутяжник проти Росії»).

Проте, не встановивши помилки в рішеннях по суті спору, постановою від 5.06.2019 у справі №686/23445/17 ВП ВС скасувала їх з підстав нібито порушення правил юрисдикції та закрила провадження.

Обґрунтовуючи таке рішення, ВП процитувала в постанові відповідні норми Конституції, ЦПК, КАС, у тому числі щодо визначення юрисдикції, термінів «публічно-правовий спір», «суб’єкт владних повноважень», «публічна служба» тощо, а також навела розлоге тлумачення їх змісту. Утім, зазначила, що «спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається й виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання», а «спори, пов’язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства». Причому послалася на аналогічний висновок у подібних правовідносинах, зроблений у постанові від 14.11.2018 у справі №757/70264/17-ц (хоча предмет спору й відповідач у цій справі зовсім інші).

При цьому ВП вийшла за межі доводів касаційної скарги й сама визначила, що спір підлягав розгляду адмінсудом саме на підставі п.2 ч.2 ст.17, п.2 ст.19 КАС (у редакціях до та після 15.12.2017 відповідно).

Водночас у постанові від 5.06.2019 ВП навіть не згадала про існування ст.21 КАС. Хоча зазначення цієї статті в позовній заяві зобов’язувало врахувати її зміст і дати оцінку посиланню на неї (ч.5 ст.263 ЦПК, ч.3 ст.242 КАС). Не пригадала ВП і рішення КС від 14.12.2011, і своїх висновків щодо юрисдикції адмінсудів, наведених в її попередніх постановах від 5.12.2018 (№210/5258/16-ц), 26.02.2019 (№9901/787/18), 27.02.2019 (№761/3884/18). Хоча була зобов’язана врахувати їх при застосуванні перелічених норм права до спірних правовідносин щодо юрисдикції суду. Адже вимоги ст.151² Конституції, ч.5 ст.13 закону «Про судоустрій і статус суддів» №1402-VІІІ, ч.4 ст.263 ЦПК, ч.5 ст.242 КАС є обов’язковими для судів усіх рівнів.

Відмова в доступі до суду

При цьому ВП не встановила (не констатувала) факту порушення судами нижчих інстанції норм матеріального права. Хоча, виходячи зі змісту рішення ЄСПЛ у справі «Сутяжник проти Росії», скасувати рішення з підстав порушення процесуального закону, у тому числі й правил юрисдикції, можна виключно в разі необхідності виправлення істотної помилки, допущеної внаслідок неправильного застосування судами норм матеріального права.

Тобто ВП не просто викривлено витлумачила зміст норм процесуального закону та не врахувала приписів ст.21 КАС. Вона використала це як підставу для скасування остаточних рішень, які не могли оскаржуватися в касаційному порядку й одне з яких уже було виконане. А згідно з практикою ЄСПЛ це є порушенням принципу правової визначеності (п.61 рішення у справі «Брумареску проти Румунії»).

Скасувавши рішення судів цивільної юрисдикції та закривши провадження у справі №686/23445/17, ВП ВС фактично відмовила в доступі до суду та змусила позивача за захистом порушеного права повторно звертатися з аналогічним позовом, але вже до адмінсуду, який у розумінні ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод завідомо не є судом, установленим законом.

Варте уваги й те, що вже в постановах від 26.06.2019 (справа №263/5125/18), 3.07.2019 (№676/1557/16-ц), 13.11.2019 (№638/14694/18), посилаючись, зокрема, і на приписи ст.21 КАС та свої попередні висновки, ВП ВС знову наголошувала на тому, що вимоги про відшкодування шкоди слід розглядати за правилами адмінсудочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними діями суб’єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Натомість вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, не заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, треба розглядати за правилами цивільного судочинства.

Міна сповільненої дії

Небезпека висновків ВП у справі №686/23445/17 не тільки в порушенні прав позивача в конкретній справі. Вона полягає і в тому, що ці висновки стали обов’язковими для їх урахування в інших подібних справах (ч.4 ст.263 ЦПК, ч.5 ст.242 КАС). Адже суди цивільної юрисдикції всіх рівнів, посилаючись на цю постанову, уже почали закривати відкриті на законних підставах провадження за позовами про відшкодування шкоди, заподіяної законом, що визнаний неконституційним, зазначаючи, що такі вимоги підлягають розгляду в адмінсудах.

При цьому без наведення мотивів суди не враховують висновків ВП, наведених в її інших постановах, які були зроблені з урахуванням приписів ст.21 КАС, та ігнорують рішення КС, а отже, діють усупереч принципу верховенства права. Зокрема, із цих підстав Касаційний цивільний суд 5.09.2019 скасував остаточні рішення судів, ухвалені на користь позивача, і закрив провадження в цивільній справі №686/6775/18. Хмельницький апеляційний суд 16.10.2019 скасував рішення суду першої інстанції на користь позивача й закрив провадження у справі №686/18018/18. І це далеко не повний перелік.

Дійшло до того, що, посилаючись на висновки ВП ВС, наведені в постанові від 5.06.2019, Касаційний цивільний суд 23.10.2019 скасував рішення судів нижчих інстанцій та закрив провадження навіть у цивільній справі (№686/2366/18), в якій позивач на підставі стст.536, 1212, 1214 ЦК просив стягнути з держбюджету проценти за безпідставне користування належними йому коштами, присудженими судовим рішенням під час проходження позивачем публічної служби на посаді судді. Нонсенс!

Таким чином, перебравши на себе повноваження законодавчої влади, ВП ВС установила нову завідомо незаконну юрисдикцію адмінсудів, чим заклала міну сповільненої дії. Адже розгляд справ з вимогами про відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, адмінсудами, які не є судами, установленими законом, у розумінні ст.6 конвенції, неминуче призведе до масового звернення громадян України з відповідними заявами до ЄСПЛ і негативних наслідків для держави.

Очевидно, скасування перегляду рішень ВС із підстав неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального чи процесуального права було передчасним.