Рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінськими. Такий висновок зробив ВС в постанові №819/781/18, текст якої друкує «Закон і Бізнес».
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
23 жовтня 2019 року м.Київ №819/781/18
Велика палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача — ПРОКОПЕНКА О.Б.,
суддів: АНТОНЮК Н.О., АНЦУПОВОЇ Т.О., БАКУЛІНОЇ С.В., БРИТАНЧУКА В.В., ВЛАСОВА Ю.Л., ДАНІШЕВСЬКОЇ В.І., ЄЛЕНІНОЇ Ж.М., ЗОЛОТНІКОВА О.С., КІБЕНКО О.Р., КНЯЗЄВА В.С., ЛОБОЙКА Л.М., ЛЯЩЕНКО Н.П., РОГАЧ Л.І., СИТНІК О.М., УРКЕВИЧА В.Ю., ЯНОВСЬКОЇ О.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом фізичної особи — підприємця Особи 1 до управління регіонального розвитку, інфраструктури та дорожнього господарства Тернопільської обласної державної адміністрації, третя особа — ФОП Особа 2, про визнання протиправним і скасування наказу, за касаційною скаргою ФОП Особи 1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 7.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2018,
УСТАНОВИЛА:
У травні 2018 року ФОП Особа 1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ управління «Про розірвання договору на перевезення пасажирів з ФОП Особою 1 та укладення відповідного договору з ФОП Особою 2» від 25.10.2017 №20-од.
ТОАС ухвалою від 7.05.2018, залишеною без змін постановою ЛААС від 23.07.2018, відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі п.1 ч.1 ст.170 Кодексу адміністративного судочинства, оскільки справа не підлягає розгляду за правилами адмінсудочинства. Суди дійшли висновку, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.
Не погодившись із такими рішеннями судів попередніх інстанцій, ФОП Особа 1 звернувся до Касаційного адміністративного суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що оскаржуваний наказ управління є рішенням суб’єкта владних повноважень — індивідуальним актом. Уважає, що цей наказ прийнятий органом державної влади на реалізацію своїх владно-управлінських функцій щодо розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом загального користування на автобусному маршруті, який, у свою чергу, є адміністративним договором, а отже, позов про його скасування підлягає розгляду в порядку адмінсудочинства.
КАС ухвалою від 18.09.2018 відкрив касаційне провадження у справі за скаргою ФОП Особи 1, витребував матеріали справи із суду першої інстанції, копію касаційної скарги надіслав учасникам справи з установленням строку для подання відзиву на неї. 11.10.2018 цей суд постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої палати ВС на підставі ч.6 ст.346 КАС.
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд ВП ВС в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції <…>.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених ст.341 КАС межах наведені в касаційній скарзі доводи, ВП ВС дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Як убачається зі змісту касаційної скарги та з матеріалів справи, наказом управління від 25.10.2017 №20-од розірвано договір від 21.06.2017 №013/2017 на перевезення пасажирів автомобільним транспортом загального користування на автобусному маршруті, який був укладений з позивачем як переможцем конкурсу на право здійснювати перевезення пасажирів на внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування у звичайному режимі руху згідно з рішенням обласного конкурсного комітету з організації та проведення конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування від 15.06.2017, оформленого протоколом №2/17.
Предметом цього договору є надання управлінням ФОП Особі 1 права на здійснення перевезень пасажирів на внутрішньообласному автобусному маршруті загального користування Гусятин — Тернопіль рейси 285/286, 287/288.
Як зазначає позивач, підставою винесення оскаржуваного наказу управління та розірвання договору став лист управління захисту економіки в Тернопільській області департаменту захисту економіки Національної поліції від 23.10.2017 №4347/39/09/46-2017 про встановлення низки порушень ФОП Особою 1 під час здійснення перевезень на вказаному автобусному маршруті.
Позивач, уважаючи свої права порушеними у зв’язку з винесенням спірного наказу, звернувся з адміністративним позовом до суду.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, керувався тим, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адмінсудів.
ВП ВС не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Згідно зі ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4.11.50 кожен має право на справедливий та публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Термін «суд, установлений законом» у п.1 ст.6 конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб’єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин в їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до ст.2 КАС завданням адмінсудочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізосіб, прав та інтересів юросіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Адміністративна справа — це переданий на вирішення адмінсуду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір — це спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов’язує надавати такі послуги виключно суб’єкта владних повноважень, і спір виник у зв’язку з наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб’єктом виборчого процесу або процесу референдуму та спір виник у зв’язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб’єкта владних повноважень або іншої особи (пп.1, 2 ч.1 ст.4 КАС).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адмінсудів щодо вирішення адмінсправ, наведеними в ст.19 КАС, юрисдикція адмінсудів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фіз- чи юросіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
У п.7 ч.1ст.4 КАС визначено, що суб’єкт владних повноважень — це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адмінпослуг.
Отже, до компетенції адмінсудів належать спори фіз- чи юросіб з органом держвлади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.
Пункт 16 ч.1 ст.4 КАС формулює поняття адміністративного договору як спільного правового акта суб’єктів владних повноважень або правового акта за участю суб’єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має певне розмаїття форм, визначає взаємні права та обов’язки його учасників у публічно-правовій сфері й укладається на підставі закону.
У ст.3 закону «Про автомобільний транспорт» від 5.04.2001 №2344-ІІІ установлено, що цей закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юр- та фізособами — суб’єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.
За змістом ст.6 закону №2344-ІІІ, органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування та здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Відповідно до положень ст.7 закону №2344-ІІІ забезпечення організації пасажирських перевезень покладається на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), — на Раду міністрів АР Крим або обласні державні адміністрації.
Вказані повноваження обласної державної адміністрації кореспондуються з повноваженнями, зазначеними в п.2 ст.20 закону «Про місцеві державні адміністрації», який передбачає, що місцева держадміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв’язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового та транспортного обслуговування незалежно від форм власності.
У ч.1 ст.44 закону №2344-ІІІ зазначає, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Таким чином, з огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження щодо забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, у тому числі із залученням із цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності.
У п.1 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 3.12.2008 №1081, передбачено, що цей порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування та є обов’язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.
Відповідно до змісту абз.3 п.2 порядку конкурсний комітет — це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу.
Отже, наведена норма дає підстави для висновку, що рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінським у сфері транспортного обслуговування.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що орган виконавчої влади — це суб’єкт владних повноважень, що виступає в правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно, і правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного.
З матеріалів справи вбачається, що позивач просить визнати незаконними та скасувати наказ про розірвання договору на перевезення пасажирів із ФОП Особою 1 та укладення відповідного договору з ФОП Особою 2.
Тобто предметом розгляду в цій справі є дії адміністрації як суб’єкта владних повноважень і перевірка результату дій такого органу під час реалізації покладених на нього управлінських функцій, а також відповідність приписам чинного законодавства договору, укладеного сторонами за результатами таких дій, що в цілому свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Аналогічний правовий висновок викладено в постановах ВП ВС від 4.06 та 12.06.2019 у справах №№903/605/17 910/2175/18 відповідно.
Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог характер правовідносин та суб’єктний склад сторін як учасників таких правовідносин, висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами Господарського процесуального кодексу є помилковим і таким, що не відповідає наведеним приписам норм матеріального та процесуального права.
Згідно з п.2 ч.1 ст.349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково й передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
За змістом ч.1 ст.353 КАС, підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій та направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З огляду на зазначене ухвала ТОАС від 7.05.2018 та постанова ЛААС від 23.07.2018 підлягають скасуванню, а справа — направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ураховуючи наведене та керуючись стст.341, 345, 349, 353, 359 КАС, ВС
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ФОП Особи 1 задовольнити.
2. Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 7.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2018 скасувати.
3. Справу за позовом ФОП Особи 1 до управління регіонального розвитку, інфраструктури та дорожнього господарства Тернопільської обласної державної адміністрації, третя особа — ФОП Особа 2, про визнання протиправним і скасування наказу, направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!