Парадокс конституційного рівня

КС вирішив, що може бути судом у власній справі, пославшись на верховенство повноважень?

2 грудня Конституційний Суд України оприлюднив рішення №11-р/2019 щодо офіційного тлумачення положень ст.1512 Конституції. При цьому залишив поза увагою раніше висловлені позиції, однак, ймовірно, мав на увазі фактичні обставини, які стали підставою появи і подання, і самого рішення саме зараз.

Принципове питання

Сумніви у 49 народних депутатів, які представляли переважно фракції партій «Народний фронт» і «БПП «Солідарність», викликало формулювання прийнятих ними ж три роки тому змін до Конституції, а саме — положення «Рішення і висновки, прийняті Конституційним Судом України, є обов’язковими і не можуть бути оскаржені». У новій нормі прямо названі форми конституційних актів, що не підлягають оскарженню, які логічно пов’язані з конституційним провадженням. І упродовж 3-х років ні в кого не виникало з цього приводу жодних сумнівів. Так само і КС у висновку від 20.01.2016 №1-в/2016 не побачив жодних суперечностей і двозначностей у її розумінні. Аж до певного юридичного моменту.

Необхідність у тлумаченні, крім іншого, очевидно, виникла у зв’язку з актом індивідуальної дії, яким КС звільнив суддю Станіслава Шевчука. Як відомо, 10.11.2019 Окружний адміністративний суд м.Києва підтвердив наявність грубих порушень Конституції, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, закону «Про Конституційний Суд України» і регламенту КС під час прийняття відповідної постанови. Це рішення обговорювалося у професійному середовищі, тому окремо зупинятися на його змісті не варто.

А от до висловлених нині правових позицій КС повернутися треба. Бо питання тут принципові, і не тільки для суддів КС.

У пп.2.1 п.2 рішення нагадується, що «Україна є демократичною правовою державою. В Україні визнається і діє принцип верховенства права». З цієї позиції традиційно починаються мотивувальні частини багатьох рішень КС. Тактовно не зважатимемо на претензію сучасної України на демократичність і правову державу, хоча розуміємо, що це швидше — мета, а не констатація факту. Втім, беручи до уваги те, що КС за головування С.Шевчука принаймні намагався формувати принцип дружнього ставлення до міжнародного права та європейських цінностей конституціоналізму, звернімося до цінності верховенства права у згаданому рішенні.

Без права на справедливість

У рішенні від 2.11.2004 №15-рп/2004 КС визначив верховенство права як панування права в суспільстві. Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути і недосконалим, і несправедливим, зокрема, обмежувати права і свободи особи. Так сталося тоді, коли у 2016 році попередня влада вносила зміни до Конституції в частині правосуддя, а також ухвалила у 2017 році нову редакцію закону «Про Конституційний Суд України». Навіть за активної участі у тих процесах окремих теперішніх суддів КС було допущено (свідомо чи ні) законодавчу прогалину в питанні щодо того, як бути, коли колеги порушують порядок та підстави звільнення судді КС.

Справедливість — один з основних принципів права — є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Зазвичай справедливість розглядають як властивість права, виражену, зокрема, в рівному юридичному масштабі правомірної поведінки й у пропорційності юридичної відповідальності за вчинення правопорушення.

Втім, навряд чи можна вести мову про справедливість, про верховенство права, коли судді КС, як випливає з рішення ОАСК від 11.10.2019, викриті у порушенні Конституції і законів України, у відповідь ухвалюють рішення, яке фактично за духом і буквою є постановленим у межах свого  спору із С.Шевчуком. У рішенні КС про це ні слова. Але ж кота в мішку не сховаєш. Спір є. Складна ситуація, неприємна. Виглядає непристойно.

Загальноприйнятим для усіх правових держав, їхніх судових систем є правило, що суд не може бути судом у своїй справі. І йдеться тут не лише про формальний бік справи. Це загальна конституційна культура, яка формує певний стиль, варіант можливої або необхідної поведінки суддів, тим більше конституційної юрисдикції.

У рішенні №11-р/2019 КС жодного разу не згадав положень ст.ст.55 і 124 Конституції, не проаналізував проблематики погляду норм, що відносяться до основоположних прав і свобод людини. Більше того, КС неодноразово висловлювався щодо права на справедливий суд, підкреслюючи значущість положень ст.55 Конституції щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

Цьому можна дивуватися або ні. Наприклад, коли згадати, що КС у 2016 році у висновку №1-в/2016 наголосив, що саме адвокат має необхідний професійний рівень та можливість забезпечити реалізацію права особи на захист та представництво її інтересів у суді. А через 3 роки у висновку №4-в/2019 фактично освятив скасування цієї професійної правничої допомоги, визнавши, що це також сприяє ефективному захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб.

Однак, розуміючи усі парадокси сучасного українського конституційного правосуддя, повернімося до рішення КС №11-р/2019. Зокрема, зауважимо, що Суд, даючи тлумачення ст.151² Конституції, не міг обійти увагою свої попередні фундаментальні позиції.

Але усе за чергою…

Конституційний конфлікт у всій красі

Відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Рішення, прийняті суб’єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до чч.1, 2 ст.55 Конституції.

Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб’єктів у сфері управлінської діяльності утворено систему адміністративних судів. До них можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень. Вичерпний перелік винятків визначено у ч.3 ст.17 КАС. Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб’єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Разом з тим ще 25.11.97 у рішенні КС №6-зп було сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства у контексті ст.55 Конституції має бути тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. Ця правова позиція пройшла випробування часом і є стабільною, бо кореспондується з положеннями ст.13 конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.

Можна стверджувати, що, діючи як державний орган-роботодавець, КС щодо звільненого судді виступив у ролі суб’єкта владних повноважень, що відповідає нормі, закріпленій у КАС. Отже, здається, єдиним компетентним судом розглянути їхній спір є адміністративний суд. Сам КС і судді цього органу не можуть бути винятком із загального порядку.

Втім, згідно із ч.2 ст.92 закону про КС Суд може розвивати і конкретизувати свою юридичну позицію в подальших актах, змінювати її в разі істотної зміни нормативного регулювання або за наявності об’єктивних підстав необхідності поліпшення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов’язань України і за умови обґрунтування таких змін в акті Суду. Ця позиція була наслідком тривалих професійних дискусій. Мета запровадження цього механізму — розвиток українського новітнього конституціоналізму, зокрема через розширення можливості захисту прав людини.

У рішенні №11-р/2019, як убачається (можливо, і з суб’єктивного погляду), Суд порушив усі ці критерії. По-перше, не відображені попередні юридичні позиції щодо права на ефективний судовий захист. По-друге, ст.55 Конституції не зазнала змін, отже, правові позиції КС щодо її тлумачення мають зберігатися. По-третє, жодних поліпшень конституційних прав унаслідок викладених у рішенні №11-р/2019 позицій не відбулося. Швидше навпаки. Цим рішенням були зафіксовані протилежні прагнення. Нонсенс, адже такий захист гарантовано державою, зокрема у ст.55 Конституції. Конституційний конфлікт у всій красі, на жаль.

Акцент на виключні повноваження

У тому ж пп.2.1 п.2 цього рішення КС указав, що «в Основному Законі передбачено здійснення Судом його виключних конституційних повноважень з ухвалення актів щодо питань, пов’язаних зі здійсненням конституційного провадження, а також актів з питань, пов’язаних із забезпеченням належної організації діяльності Суду та реалізацією конституційно-правових гарантій незалежності і недоторканності суддів КС».

Втім, у цьому абзаці Суд не послався на конкретне положення Конституції, яка містить зазначений підхід. Імовірно, малася на увазі ст.147 Основного Закону, однак вона має іншу редакцію: «КС вирішує питання про відповідність Конституції законів України та у передбачених цією Конституцією випадках — інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції». Таким чином, Суд з власної ініціативи оригінально витлумачив і положення ст.147 Конституції?!

Крім того, якщо рухатися за такою логікою, обов’язкову силу мають також, наприклад, і дозвіл Суду на затримання або арешт судді КС. Тобто слідчий просто зобов’язаний (!) після такого дозволу вчинити такі процесуальні дії, що явно суперечить ст.19 Конституції, на яку посилається Суд у п.2.1 цього рішення.

При цьому, на жаль, Суд оминув своєю увагою приписи ст.83 закону про КС як спеціального акта, що значною мірою систематизує розуміння питання щодо видів рішень КС та їх правових наслідків. Так, у ч.1 ст.83 законодавець назвав акти, пов’язані з конституційним провадженням: рішення, висновки, ухвали, забезпечувальні накази. У ч.2 ст.83 вказаний єдиний вид акта, не пов’язаного з конституційним провадженням, — постанова.

Таким чином, законодавець свідомо розмежував два види юридичних актів КС за ознакою зв’язку з конституційним провадженням. При цьому термін «рішення» згадується виключно в контексті останнього. Всі інші акти не згадуються у ст.151² Конституції, де йдеться про обов’язковість, остаточність та неможливість оскарження саме рішень та висновків, ухвалених КС.

При цьому Суд ні раніше, ні зараз не пояснив, наприклад, чому «рішення» про звільнення С.Шевчука він назвав «постановою», а не «рішенням».

З позиції узурпації влади

Суспільство має розуміти, чи вважає КС, що тільки він може бути судом у своїй справі. І чи це є також новою конституційно-правовою реальністю? Як зазначено в абз.1 пп.2.4 п.2 рішення: «Суд виходить із того, що принцип незалежності КС полягає у самостійному та без будь-якого стороннього впливу здійсненні органом конституційної юрисдикції своїх повноважень та нерозривно пов’язаний з конституційно-правовими гарантіями незалежності суддів КС». І це видається вірним. 

Однак позиція Суду у цьому питанні залишається незрозумілою до кінця.

Разом з тим у передостанньому абзаці пп.2.4. п.2 мотивувальної частини рішення Суд все ж формулює квінтесенцію вдосконаленої правової позиції: «Відповідно до приписів ст.151² Конституції не можуть бути оскаржені будь-які рішення КС незалежно від їх юридичної форми (виду), ухвалені ним як з питань, пов’язаних зі здійсненням ним конституційного провадження, так і питань, пов’язаних із забезпеченням належної організації діяльності Суду та реалізацією конституційно-правових гарантій незалежності і недоторканності суддів КС».

Однак уже в останньому абзаці цього ж пункту КС раптом вказав, що право на оскарження його індивідуальних актів усе ж таки «існує». При цьому правом розгляду такого спору Суд завуальовано наділяє самого себе. Але це вже не тлумачення, а законотворчість, що суперечить стст.6 і 19 Основного Закону. Без указівки на те, що це питання законодавчої прогалини має бути врегульовано, як мінімум, у спеціальному законі про КС.

Якщо далі йти за логікою рішення, необхідність у тлумаченні положень ст.151² Конституції полягає не в неоскаржуваності й остаточності всіх без винятку актів КС, а в тому, що правом виступати компетентним, у розумінні ЄСПЛ, іншим судом КС наділив сам себе. Ще й послався при цьому на «порядок, передбачений ст.149¹ Конституції», яка взагалі не містить жодної згадки ні про порядок, ні про саму можливість перегляду індивідуальних актів КС.

У цьому контексті треба розуміти, що КС при всій його специфіці, як і будь-який інший суд, має діяти у сенсі дотримання верховенства права, а не узурпувати владу. Тут знову доречно нагадати про такий структурний елемент права на справедливий суд, як «суд, встановлений законом», дія якого поширюється не тільки на правову основу самого існування «суду», а й на дотримання таким судом певних норм, що регулюють його діяльність.

У рішенні від 12.10.78 у справі «Zand v Austria» ЄСПЛ висловив думку, що термін «суд» у §1 ст.6 конвенції передбачає «всю організаційну структуру судів, включаючи... питання, що відносяться до юрисдикції певних категорій судів».

Кому не зрозуміло, що позиції ЄСПЛ не зміняться, наприклад, у спорі С.Шевчука із КС (Україною)? І чи треба доводити цю справу до Страсбурга?!

«Вуха» упередженості

Наостанок ще один меседж. Одним з основних конституційних принципів правосуддя є принцип неупередженості.

Якби рішення КС №11-р/2019 було ухвалене раніше або пізніше, проте не в той час, коли адмінсуди розглядають спір між суддею, Головою КС С.Шевчуком та КС, його можна було б розглядати виключно у контексті інституційної спроможності Суду. Але «вуха» конкретного, актуального спору, який вже існує і в якому КС є відповідачем, спонукають до такої постановки проблеми.

І нарешті, знакове саме для нас пілотне рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України», у п.104 якого, зокрема, визначено, що зазвичай безсторонність означає відсутність упередженості та необ’єктивності. Відповідно до усталеної практики Суду існування безсторонності для цілей §1 ст.6 конвенції повинно встановлюватися згідно з:

• суб’єктивним критерієм, коли враховуються особисті переконання та поведінка конкретного судді, тобто чи мав суддя особисту упередженість або чи був він об’єктивним у цій справі;

• об᾽єктивним критерієм, тобто шляхом установлення того, чи забезпечував сам суд та серед інших аспектів — його склад достатні гарантії для того, щоб виключити будь-який обґрунтований сумнів у його безсторонності (серед інших пп.28 та 30 рішення від 24.02.93 у справі «Fey v. Austria», та п.42 рішення від 21.12.2000 у справі «Wettstein v. Switzerland»).

З огляду на те, за яких фактичних і формальних обставин КС ухвалив рішення №11-р/2019 і як (коректно зауважуючи) «нецілісно» з точки зору системного зв’язку положень Конституції було інтерпретовано ст.151² Основного Закону, виникають серйозні сумніви в дотриманні Судом не тільки принципів справедливості, неупередженості тощо, а й загалом принципу верховенства права чи, як люблять його називати окремі судді КС, «правовладдя» в Україні.

Час виправлятись.