Гарантії, рекомендовані Європою

Чому незалежність судової влади є однією із ключових складових довіри до Феміди

Питання захисту незалежності судової влади займають провідну роль у діяльності Ради Європи. Вони відображені не тільки в роботі Європейського суду з прав людини, але і в нормах-рекомендаціях та моніторингу дотримання стандартів РЄ.

Документи РЄ з питань незалежності

У 2016 році на рівні Комітету міністрів було прийнято План дій стосовно забезпечення суддівської незалежності. Серед наявних рекомендацій із цього питання можна виділити такі:

• Європейська хартія щодо закону про статус суддів (1998);

• CM/Rec(2010)12 КМРЄ стосовно суддів — незалежність, ефективність та відповідальність;

• висновок КРЄС №1 (2001) стосовно стандартів незалежності та незмінюваності суддів;

• висновок КРЄС №3 (2002) стосовно принципів та правил щодо суддівського професійного поводження (етика, несумісна поведінка та неупередженість);

• висновок КРЄС №10 (2007) стосовно рад правосуддя на службі суспільства;

• висновок КРЄС №17 (2014) щодо оцінки суддівської роботи, якості правосуддя та поваги до суддівської незалежності;

• висновок КРЄС №18 (2015) стосовно місця правосуддя та його відносин з іншими органами влади у сучасній демократії.

До першочергових завдань незалежної судової влади належить не тільки ефективне забезпечення здійснення правосуддя, але і дотримання загальноприйнятих суспільних норм, зокрема правових, забезпечення соціального діалогу та злагоди в суспільстві, попередження конфліктів та свавільної діяльності інших гілок влади.

Інституційна незалежність

Починаючи з 1989 року та моменту приєднання держав Східної та Центральної Європи до РЄ, головним напрямом забезпечення незалежності судової влади стало створення спеціальних інституцій — так званих рад магістратури або юстиції. Метою їхньої діяльності стало «виведення» органів правосуддя з поля адміністративного контролю та фактичного управління органів виконавчої та законодавчої влади.

Судова система від моменту здобуття незалежності України пройшла значний шлях. Зокрема, закріплені в Конституції УРСР 1978 року положення щодо незалежності суддів і підкорення судів тільки закону означали лише формальну заборону на втручання у судову діяльність. Адже вони фактично не створювали підстав для визнання за судовою владою статусу самостійної гілки державної влади, рівної за своїм значенням іншим. У багатьох випадках за попередньої моделі роль та статус суду прирівнювалися до статусу своєрідного адміністративного органу з вирішення суперечок або органу фіксації покарання, а суворий контроль за судовою діяльністю здійснювався по «партійній лінії».

Рекомендації щодо створення рад магістратур, власне, і були втілені в Європейській хартії щодо закону про статус суддів (до розробки тексту якої автор мав можливість долучитися у складі делегації ВСУ ще у 1997—1998 рр.).

Крім рекомендацій РЄ стосовно самої структури органів, що реалізують державну політику у сфері кар’єри та відповідальності суддів, органи Ради Європи та Венеціанська комісія постійно наголошують на необхідності участі при прийнятті рішень про призначення чи переведення суддів, притягнення до дисциплінарної відповідальності «кваліфікованої більшості суддів», обраних суддями. Ця ж позиція, закріплена у рішенні ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України», підтверджена у рішеннях у справах «Куликов та інші проти України» та «Денисов проти України».

Крім цього, в Київських рекомендаціях стосовно суддівської незалежності ОБСЄ та дослідницького інституту Макса Планка, як і в тексті Європейської хартії, пропонується забезпечити плюралістичний склад органів суддівського врядування. До них повинні входити не тільки судді різних інстанцій та різного статусу, а й представники інших юридичних професій.

Норми-рекомендації також передбачають й інші функції стосовно управління судовою системою (висновки КРЄС, що є подібними до Київських рекомендацій ОБСЄ; КРЄС (2014) висновок №17), які мають належати радам магістратури. Зокрема, функцію визначення кошторису, необхідного для забезпечення діяльності судової системи, а також ресурсів, необхідних для здійснення правосуддя.

Практика ЄСПЛ

ЄСПЛ розглядає два види справ, що стосуються незалежності судової влади. До першої групи, зокрема, належать заяви, подані особами, які стверджують, що їхні справи розглянуто судами, які не можуть вважатися незалежними. Другу групу становлять справи, подані звільненими із посад суддями, права яких були порушені. Досвід ЄСПЛ показує, що перша група не є настільки очевидною, оскільки такі справи часто-густо пов’язані саме з питаннями порушення гарантій незалежності суддів.

Зокрема, посилання на стст.6, 8 та 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є найпоширенішими під час розгляду справ стосовно відставки суддів. Однак є й інші конвенційні права, які також можуть бути порушені — як щодо потерпілих від несправедливого суду, так і щодо звільнення суддів. Це, наприклад, право на ефективний засіб захисту. Навіть за умови розгляду справи виключно на підставі ст.6 конвенції можна стикнутися з проблемою визнання, чого, власне, стосується порушення питань незалежності в класичному вимірі справи «Кемпбел і Фелл проти Сполученого Королівства» або неупередженості, як у справі «Пієрсак проти Бельгії». При цьому питання незалежності та неупередженості не є тотожними та синонімічними, хоча і можуть бути дотичними за фактами конкретних справ.

Ці стандарти також окреслені у рішеннях у справах «Бака проти Угорщини», «Рамос Нуньєс де Карвальйо проти Португалії», «Арзу Озпінар проти Туреччини». У цих рішеннях питання незалежності та неупередженості процесу звільнення суддів були тісно пов’язані з наслідками такого звільнення відповідно до ст.8 конвенції (право на приватність). ЄСПЛ не оминув своєю увагою і ст.10 конвенції (право на свободу висловлення поглядів) у рішеннях у справах «Кудєшкіна проти Російської Федерації» та «Бака проти Угорщини». Так, право на приватність загалом пов’язується із впливом звільнення на зв’язок судді зі своїм професійним середовищем.

Подібні твердження (щодо порушень стст.6, 8 та 10 конвенції, в двох категоріях справ) розглядалися і в рішеннях у справах стосовно України — «Денісов проти України», «Українська газета «Гривня» проти України» та «Космос Мерітайм Шиппінг компані» проти України», а також у рішеннях у справах, закритих провадженням у КМРЄ, в яких індивідуальні заходи виконано, — «Совтрансавто-холдинг проти України», «Білуха проти України» та «Салов проти України».

При розгляді таких справ ЄСПЛ брав до уваги значимість незалежності та неупередженості судів для соціального діалогу. Судова незалежність приносить користь усій громаді, суспільству, захищає особу, посилює її можливість реалізувати свої права, а також зміцнює довіру громадськості до судової влади.

Незалежність суду в неускладненому вимірі передбачає, що суд, суддя працюватимуть за стандартами справедливості, неупередженості та будуть захищеними від неналежних зовнішніх чи внутрішніх впливів. Таким чином, судова незалежність створює передумови для віри, що можливість отримати справедливе та рівноправне ставлення з боку закону є реальною. Власне, таким чином посилюються стимули поважати результати судового процесу та судового розгляду, виконувати рішення та дотримуватися приписів суду.

Чинники легітимності

Безумовно, незалежність і безсторонність належать до чинників, що впливають на змістовний бік легітимності судової влади, її сприйняття такою в суспільстві, а також  іншими гілками влади. Такими чинниками, як правило, є:

• зовнішні та внутрішні загрози незалежності суддів;

• прогалини в матеріальному чи процесуальному законі як механізм підриву незалежності судової влади;

• скорочення бюджету чи ресурсів судової системи внаслідок непопулярних рішень;

• загрози при розгляді резонансних справ та справ щодо особливо делікатних питань, пов’язаних із громадською думкою (питання меншин, стереотипів тощо).

Норми-рекомендації РЄ і практика ЄСПЛ наполягають на необхідності обмеження як на законодавчому, так і на інституційному рівні ролі і повноважень органів та посадових осіб, які не належать до судової влади, щодо організації та діяльності судів, визначення судоустрою та статусу суддів поза встановленою Конституцією їхньою компетенцією. Таким чином, знешкоджуються передумови неправомірного впливу на суд, створюються обмеження для втручання в діяльність суду, не допускається порушення принципів незалежності судів і суддів.

Саме тому спеціальними рекомендаціями РЄ є забезпечення незалежної та ефективної роботи рад магістратур, зокрема, за допомогою заходів, спрямованих на деполітизацію процесу відбору чи призначення суддів. Рада Європи рекомендує забезпечити адекватну участь судових органів, обраних у більшості суддями, у відборі, призначенні та кар’єрному просуванні суддів, обмежуючи при цьому надмірне втручання виконавчої чи законодавчої влади в цей процес.

Також у рекомендаціях ідеться і про необхідність обмеження надмірного (неналежного чи навіть свавільного) втручання виконавчої чи законодавчої влади в питання дисциплінарної відповідальності та звільнення суддів. Особливо — в діяльність дисциплінарних комісій чи інших відповідних органів суддівського управління. Важливим є забезпечення того, щоб через етичні норми діяльності державні службовці поважали авторитет судової влади та утримувалися від неналежної, необ’єктивної чи політично мотивованої публічної критики окремих суддів та їхніх рішень, а також судової влади загалом.

Формування довіри громадськості до судової влади та більш широке визнання її незалежності і неупередженості може також відбуватися, наприклад, шляхом забезпечення прозорості роботи судової влади та її відносин з органами виконавчої та законодавчої влади, а також з боку судової влади чи судів та громадськості, ЗМІ тощо.

Перспективи моніторингу

Наостанок щодо справ, які перебувають на виконанні в КМРЄ. Справа «Олександр Волков проти України» та інші, а також питання незалежності судів, системи дисциплінарної відповідальності та кар’єри суддів уже розглядалися КМРЄ у вересні цього року. Однак ці питання, зокрема щодо ефективності діяльності судів, найвірогідніше, КМРЄ розглядатиме й у грудні 2019 року.

У вересні Комітет міністрів Ради Європи звернув увагу на необхідність перегляду положень ст.375 Кримінального кодексу (на підставі рекомендацій GRECO) та перевірки на відповідність вимогам права РЄ і рішенням ЄСПЛ проекту закону №1008.

У грудні очікується оприлюднення висновку Венеціанської комісії у відповідь на звернення моніторингового комітету ПАРЄ. Ці експертні висновки, вищезазначені норми-рекомендації Ради Європи братимуться до уваги і в процесі нагляду за виконанням зазначених рішень.

P.S. Друкується у рамках співпраці із прес-центром судової влади України.