Земля, установлена судом

Як захистити право на набуття ділянки в порядку безоплатної приватизації

Формальне розуміння визначених законом способів судового захисту робить захист порушеного права на набуття земельної ділянки в порядку безоплатної приватизації так само формальним, безвідносно до юрисдикції суду. Установлення права на підставі рішення суду може бути єдиним ефективним способом захисту, якщо суб’єкт владних повноважень ухиляється від виконання обов’язку, передбаченого законом.

Приватизація як публічне право

Вирішення питання ефективного способу захисту, важливою умовою здійснення якого є визначення відповідної судової юрисдикції, залежить від розуміння природи порушеного права.

Щодо земельних ділянок можуть виникати відносини, урегульовані як цивільним, так і земельним законодавством. Велика палата Верховного Суду неодноразово здійснювала розмежування приватних і публічних відносин, виходячи з підстав їх виникнення. Сутність позицій зводиться до такого: якщо процес набуття речового права незавершений, відносини мають публічний характер (див., наприклад, постанову від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц).

Така позиція відповідає основним засадам регулювання земельних відносин:

• ст.9 Цивільного кодексу не встановлює субсидіарного його застосування до земельних відносин;

• об’єктом права приватної власності є лише сформована земельна ділянка (гл.27 Земельного кодексу);

• держава й територіальні громади, як учасники цивільних правовідносин, беруть участь в останніх на засадах і на підставах, визначених нормами цивільного, а не земельного законодавства; право на отримання ділянки встановлено нормами ЗК;

• громадяни до моменту формування ділянки як об’єкта права приватної власності є уповноваженими учасниками земельних відносин щодо отримання такої ділянки.

Отже, право на приватизацію ділянки, яке є об’єктом судового захисту, має публічний характер, як право, що встановлене законом і належить кожному громадянину (ст.118 ЗК). Зобов’язаними особами є саме органи виконавчої влади або місцевого самоврядування. Ці органи не мають дискреційних повноважень у вирішенні питань приватизації землі громадянами.

Натоміть приватно-правова природа відносин щодо набуття ділянки може обґрунтовуватися дещо суперечливим розумінням статусу органів місцевого самоврядування як «рівноправного» учасника цивільних відносин і тим, що процес приватизації є підставою виникнення права приватної власності.

Проте у відносинах щодо набуття ділянки в порядку приватизації спірними є винятково управлінські, владні рішення органів виконавчої влади або місцевого самоврядування й органів Держгеокадастру та їх бездіяльність. Визначальним є те, що такі органи не володіють дискреційними повноваженнями щодо надання ділянок.

Це підтверджено практикою ВП ВС, яка неодноразово вказувала на відсутність дискреційних повноважень в органів місцевого самоврядування щодо рішень про затвердження або відмову в затвердженні проекту землеустрою (див. постанову ВП ВС від 6.02.2019 у справі №346/2888/16-а).

Рішення без виконання

Конструкцію ЗК (ст.118) щодо обов’язку надання громадянам ділянок можна розцінювати негативно, зокрема в аспекті економічних гарантій місцевого самоврядування, забезпечення екологічного публічного інтересу тощо. Проте вона закріплена в кодексі, а отже, питання щодо недотримання порядку надання ділянки постає як ухилення від виконання обов’язку, бездіяльність уповноважених органів. При цьому спосіб захисту наведений у п.4 ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства — визнання дій суб’єкта владних повноважень протиправними та зобов’язання вчинити певні дії. Він поширений у судовій практиці, але сам по собі не забезпечує одержання ділянки.

ВП ВС у різних справах висловлювалася щодо застосування зобов’язання органу місцевого самоврядування розглянути заяву позивача про передання йому в приватну власність спірної ділянки як належного способу захисту права судом адміністративної юрисдикції (див. постанову ВП ВС від 26.06.2019 у справі №638/8079/16-а). Попри це, виникає системна проблема невиконання таких рішень, що змушує громадян звертатися з новими позовами, які також не мають реального ефекту.

Наприклад, ВП ВС визначилася щодо однієї з таких «обхідних» позовних вимог, спрямованих на виконання рішення про передання ділянки у власність. «Не можна зобов’язати суб’єкта владних повноважень виконувати судове рішення шляхом ухвалення із цього приводу іншого рішення, оскільки примусове виконання рішення суду здійснюється у рамках виконавчого провадження... Такий спір не може бути вирішений у жодній юрисдикції» (постанова ВП ВС від 16.01.2019 у справі №686/23317/13-а).

Проте ефективність стадії виконання рішення залежить від ефективності обраного позивачем способу захисту права. Неможливо реально виконати рішення, що не містить присудження.

Ефективний спосіб захисту

Одним із критеріїв такої ефективності є остаточне вирішення спору. Відповідний спосіб захисту потрібно шукати в площині природи права на отримання ділянки. Якщо існує суб’єктивне право, спосіб здійснення якого визначений законом, то спосіб його захисту має відповідати змісту та способу здійсненню права. Ефективність належного способу судового захисту залежить від низки умов: визначення позовних вимог; належних відповідачів; обставин, які підлягають доказуванню; належної юрисдикції.

Названі умови так само визначаються природою права, яке підлягає захисту. Зокрема, право на надання ділянки не може бути захищено цивільним позовом про визнання права власності з огляду на те, що такий позов не є способом установлення права власності на несформовану ділянку, яке відшукує позивач. Останнє можливе на підставі виконавчого, правоперетворюючого позову про присудження.

Спір про цивільне право

Цивільно-правовими способами судового захисту, зокрема й визнанням права (ч.2 ст.16 ЦК), може бути захищене цивільне право. Право, що не виникло, здійснюється як захист секундарного права (права на правоутворення) або законного очікування, майнового інтересу. Проте такий захист не матиме наслідком отримання ділянки без реалізації відповідної адміністративної процедури, порушення якої і є предметом спору.

Важливим також є те, що у відносинах щодо надання/отримання ділянки (ст.118 ЗК) ознаки цивільних відносин (ст.1 ЦК) в їх системній сукупності відсутні. Органи не володіють автономією волі, а зобов’язані діяти відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції. На наявність спору про цивільне право вказує лише на можливість порушення прав третіх осіб у конкретних відносинах. ВП ВС послідовно розмежовує публічні та приватно-майнові спори саме за таким критерієм (див. постанову ВП ВС від 15.05.2019, справа №826/3985/17).

Визнання права, установленого законом

У ЗК не встановлено обмеження щодо застосування визнання права (ст.152) лише до речових земельних прав, які виникають із цивільно-правових підстав. Конструкція ст.118 ЗК полягає саме у встановленні безспірного права на одержання ділянки, яке може бути спростоване тільки наявністю фактичних обставин, що перешкоджають його реалізації (особа вже реалізувала таке право, ділянка не може бути об’єктом приватизації, орган влади не уповноважений на розпорядження землею тощо).

Сутність спору полягає не в підтверджені права на отримання ділянки (така вимога позбавлена об’єкта захисту), а у визнанні судом права особи на отримання конкретної ділянки, що в сукупності з іншими вимогами матиме наслідком установлення права, зміну правовідношення.

Від визнання права, установленого законом як абстрактного, визнання права на отримання конкретної ділянки як умови присудження відрізняє те, що порушується/оспорюється саме можливість отримання цієї конкретної ділянки, індивідуалізованої в проекті землеустрою, технічній документації.

Законодавець заклав конструкцію, яка передбачає, що порушення права на отримання ділянки підлягає судовому захисту (відмова чи залишення заяви без розгляду, чч.10, 11 ст.118 ЗК), а невизнання права як бездіяльність — ні.

Унаслідок бездіяльності або незаконної відмови орган влади заперечує право відповідача на отримання конкретної ділянки. Неможливість реалізувати право, установлене законом, формально вказує на його «штучне» невизнання суб’єктом владних повноважень, який зобов’язаний діяти відповідно до закону. Це має ознаки порушення права, а отже, може захищатися вимогами про присудження.

Установлення права власності

Ідеться про те, що позов про встановлення права власності на ділянку є можливим, а судове рішення може стати підставою для виникнення права власності на ділянку. Саме застосування виконавчого, правоперетворюючого позову про встановлення права може забезпечити реальний судовий захист права на отримання ділянки. Відповідь на основне питання теорії способів судового захисту — «Чи можливі правоперетворюючі позови?» — міститься в системному розумінні законодавства.

Так, у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов’язки можуть виникати з рішення суду (ч.5 ст.11 ЦК). Для цивільних відносин, основаних на юридичній рівності, майновій самостійності й вільному волевиявленні, винятковість рішення суду як підстави для їх виникнення цілком зрозуміла. Натомість у публічних відносинах зобов’язання судом органів влади виконати вимоги закону — це підстава для виникнення прав у всіх випадках, коли порушення закону перешкоджає їх виникненню.

Отже, у разі незаконних дій або бездіяльності суб’єкта владних повноважень, за відсутності дискреційних повноважень цих органів у певних відносинах права можуть виникати безпосередньо на підставі судового рішення.

Юридичні спори — поза юрисдикцією

Питання полягатиме в компетенції суду вирішити питання, віднесене до повноважень органів влади, а також у зобов’язанні їх ухвалити рішення конкретного змісту. ВП ВС висловила правову позицію, що суд не може вирішувати питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, зокрема про передання ділянок у постійне користування, оренду, укладення чи поновлення договору оренди, зміну цільового призначення землі. Тобто суди не можуть підміняти інші органи влади та зобов’язувати уповноважений орган прийняти рішення визначеного змісту (постанова ВП ВС від 11.09.2018 у справі №712/10864/16-а).

Разом з тим у справі, в якій орган місцевого самоврядування посилався на дискреційність своїх повноважень у наданні ділянок, ВП ВС визначила: якщо особа повністю дотрималася регламентованої законодавством процедури виготовлення та погодження проекту землеустрою, відмова в наданні ділянки є незаконною (постанова ВП ВС від 6.02.2019 у справі №346/2888/16-а).

В інших земельних справах ВП ВС також визначила: якщо в органу місцевого самоврядування відсутні дискреційні повноваження, то зобов’язання судом не є втручанням у дискреційні повноваження та є належним способом захисту особою своїх прав (постанова від 5.06.2019 у справі №522/6069/14-а).

Владне управління чи компетенційна діяльність

Визнання права на надання ділянки та встановлення обов’язку її передати може бути предметом судового розгляду й присудження за умови, що діяльність органів виконавчої влади й місцевого самоврядування та органів Держгеокадастру має правовий характер, тобто є підставою для виникнення прав і обов’язків учасників правовідносин. Натомість віднесення такої діяльності до компетенційної (сервісної) унеможливлює судове вирішення спору. У таких відносинах суд дійсно не може підміняти собою державний орган.

Одним із прикладів винятково компетенційної (сервісної) діяльності є встановлення меж ділянки в натурі, складання документації із землеустрою. Так, ВП ВС зазначила, що ДП при здійсненні обстежувальних, вишукувальних, топографо-геодезичних, картографічних, проектних та проектно-вишукувальних робіт, що виконуються з метою складання документації із землеустрою, не є суб’єктом, що наділений законом повноваженнями на здійснення владно-управлінських функцій. ВП ВС також визначила, що згадані позовні вимоги до ДП не можуть бути самостійним предметом судового розгляду (постанова від 24.04.2019, справа №128/3751/14-а).

У справі про відновлення меж ділянок так само розмежовано «сервісну» діяльність землевпорядних органів та позовні вимоги, що спрямовані на відновлення порушеного права. ВП ВС зробила висновок, що встановлення меж ділянок суд не здійснює (постанова від 20.03.2019 у справі №350/67/15-ц).

Розмежування компетенційної та правової діяльності органів влади для судового провадження здійснюється за одним основним критерієм: якщо обставини можуть бути встановлені судом допустимими доказами, така діяльність не є винятково компетенційною. Допустимими доказами є сама технічна документація, що надається сторонами на підтвердження й заперечення вимог та оцінюється в процесі доказування належності проекту землеустрою. Накладання меж ділянки не позбавляє особу права на її отримання за умови внесення змін у технічну документацію із землеустрою.

Державна реєстрація

Питання обґрунтованості позовних вимог про зобов’язання здійснити державну реєстрацію ділянки, щодо якої відсутнє рішення органу місцевого самоврядування, має вирішуватися, виходячи із цілісності процедури набуття права власності на неї та змісту відповідного позову.

Державну реєстрацію здійснюють державні кадастрові реєстратори за заявою особи, якій дано дозвіл на розроблення проекту землеустрою та на підставі документації із землеустрою (ст.24 закону «Про Державний земельний кадастр»). Рішення суду як підстава для реєстрації ділянки цим законом не передбачене.

Проте правові відносини щодо надання ділянок не можуть бути виключені з юрисдикції суду шляхом умовчання закону. Це вочевидь суперечить нормі ч.2 ст.124 Конституції, відповідно до якої «юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір», а отже, не може бути перешкодою для застосування судом зобов’язання здійснити реєстрацію ділянки відповідними органами. У такому разі підставою для реєстрації є документація із землеустрою, здійснити реєстрацію відповідно до якої суд може зобов’язати органи Держгеокадастру.

Суд, установлений законом

Для визначення «суду, установленого законом» у процесуальному законодавстві (ст.19 ЦПК) застосовано підхід віднесення до юрисдикції загальних судів усіх справ, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, окрім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Для обґрунтування належної юрисдикції спору про захист права на набуття ділянки, знову ж таки, потрібно наголосити на згаданих ознаках публічного характеру набуття такого права в порядку безоплатної приватизації.

Верховенство права в адміністративній процедурі

Якщо справа розглядається в порядку адміністративного судочинства, то в разі застосування такого способу захисту, як установлення права на отримання ділянки шляхом визнання відповідного права, визнання бездіяльності незаконною, зобов’язання вчинити дії щодо реєстрації, саме органи влади мають довести законність своїх дій та бездіяльності щодо ненадання конкретної ділянки позивачеві.

Якщо законність дій або бездіяльності не доведена, органи Держгеокадастру не можуть ухилитися від реєстрації ділянки. Це конкретний прояв верховенства права в його дієвості та реалізації у спрощеній адміністративній процедурі.