Установивши для себе правила формування та оцінювання суддівського корпусу, ВРП та ВККС знехтували вимогами Конституції
Судова реформа є ключовою для демократичного розвитку країни. Але потрібно не просто змінювати суди і суддів, а будувати судову владу одночасно з двома іншими гілками. Реформа зразка 2016 року до цієї мети не тільки не наблизилась, а, говорячи дипломатичною мовою, пішла в про-тилежний бік, оскільки спрямована переважно на людський фактор — зміну суддів.
Доктрина незалежності
Доцільність такої стратегії, як і її «безпрецедентність», заперечується практикою країн усталеної конституційної демократії — США, Канади, Великої Британії, Японії та ін. Наприклад, захід щодо забезпечення незалежності судової влади федеральний суддя США Роберт Ніколсон обґрунтовує доктриною одного з авторів конституції США — О.Гамільтона. Ще у ХVIII ст. у «Записках федераліста» №78 він писав: «Ніщо так не зміцнює незалежність судді, як установлена законним порядком винагорода».
У США, як і в будь-якій демократичній країні світу, проводиться кваліфікаційне оцінювання суддів, але рівень здійснення правосуддя і розмір грошової винагороди не ставляться під сумнів. Високі стандарти правосуддя забезпечуються зовсім іншими засобами, ніж в Україні.
Візьмемо європейський досвід. Рекомендації Консультативної ради європейських суддів визначають зміст кваліфікаційного оцінювання в будь-якій країні Європи, але не в Україні. Так, згідно з висновком КРЄС №17(2014) щодо діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади «індивідуальне оцінювання не повинне впливати на визначення зарплат і пенсій суддів, оскільки такий процес може вплинути на поведінку суддів і поставити під загрозу незалежність судової системи та інтереси сторін»(§§28, 45). Хіба не так у згаданих країнах?
Прецедентна практика Європейського суду з прав людини також послідовно відстоює незалежність суду за умови належного забезпечення служителів Феміди, а отже, гідного рівня їхньої винагороди. Зокрема, у рішенні від 26.04.2006 у справі «Зубко та інші проти України» зазначено, що, на думку Суду, «неспроможність держави вчасно виплачувати суддям належні їм виплати є несумісною з потребою їх здатності виконувати свої професійні функції неупереджено, щоб не зазнавати тиску і впливу на поведінку» (п.68).
Винагорода обмеженої дії
Що ж в українському законодавстві? Частина 2 ст.135 закону «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 №1402-VIII також передбачає, що винагорода виплачується з дня зарахування судді до штату. Але цивілізовану норму законодавець тут же заперечує словами «якщо інше не встановлено цим законом».
Інше — це умови, визначені в пп.22, 23, 25 розд.XII «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1402-VIII. Згідно з ними право на отримання винагороди у розмірах, установлених цим законом, мають судді:
• які за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердили відповідність займаній посаді;
• призначені на посаду за результатами конкурсу, проведеного після 30.09.2016.
А хіба із часу здобуття незалежності України і до 2016 року в державі не здійснювалося правосуддя, не обиралися судді, не проводилося кваліфоцінювання? Наприклад, автор статті, як і судді ВСУ до 2016 року, тільки у Верховному Суді України тричі проходив таке оцінювання і має «вищий кваліфікаційний клас». Оскільки цей клас є найвищим, то наступне оцінювання мало форму перевірки якості виготовлених рішень, виконання завдань з підготовки проектів постанов Пленуму щодо тлумачення законодавства, конституційних подань, законодавчих пропозицій тощо. Така оцінка підтверджувала присвоєний клас або могла його позбавити.
З 2016-го оцінювання не відповідає ст.126 Конституції щодо гарантій незалежності й недоторканності суддів. Утім, ненадання Конституційним Судом за поданням ВСУ від 3.10.2016 оцінки згаданим пунктам тільки послаблює верховенство права і легітимність правосуддя.
У рішенні від 23.12.97 №7-зп (справа про Рахункову палату) КС застерігав законодавця, що «Верховна Рада, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених у Конституції». Однак через відсутність «балансу стримувань і противаг» між трьома гілками державної влади виникає криза верховенства права. Сьогодні ця криза досягла такого апогею, що загрожує демократичним перспективам держави.
Субординація законів
Що мав зробити КС, отримавши подання ВСУ від 3.10.2016? Скористатися поглядами О.Гамільтона щодо ролі ВС США в судовому перегляді: «Слід забезпечити таке становище, щоб виражена у Конституції воля народу переважала над волею законодавства, яке може виражати тільки тимчасове виявлення волі частини народу».
Воля народу України як єдиного джерела влади, закріплена у Конституції 1996 року, вимагає такого ж захисту. КС може звернутися до свого рішення від 3.10.97 №4-зп, де зазначено, що «Конституція як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу, і вона є первинною щодо так званих установлених влад».
Одночасне набуття чинності різними за своєю юридичною природою актами: законом №1401-VIII, яким унесено зміни до розд.VІІІ Конституції, і законом «Про судоустрій і статус суддів» №1402-VIII як актом законодавчої влади (яким по-іншому визначено судоустрій України) — не змінює їхньої субординації, а навпаки, зумовлює її.
Шкода, що найкращі світові традиції усталеної судової практики захисту верховенства права для українських реалій такі недосяжні.
Фінансова складова
Водночас періодичне зменшення розміру винагороди як гарантії незалежності судді та невід’ємної складової його статусу КС визнав незаконним у рішенні від 4.12.2018 №11-р/2018. Оцінюючи розмір посадового окладу судді, зокрема у законі №1402-VIII, Суд зауважує: законодавець не врахував, що судді, які не пройшли кваліфоцінювання, у тому числі з причин, що не залежать від них особисто, не втратили гарантій своєї незалежності, передбачених Основним Законом, оскільки не позбавлені статусу судді. «Зменшення органом законодавчої влади розміру посадового окладу судді призводить до зменшення розміру суддівської винагороди, що, у свою чергу, є посяганням на гарантію незалежності судді у вигляді матеріального забезпечення та передумовою впливу як на суддю, так і на судову владу в цілому», а це суперечить чч.1, 2 ст.126 Конституції.
В резолютивній частині рішення визначено, що рівень винагороди обчислюється у конкретній кількості мінімальних заробітних плат починаючи з 1.01.2011. Керівництво ВСУ виконало ці вимоги. Проте суддям місцевих та апеляційних судів Державна судова адміністрація здійснює виплати з розрахунку не мінімальних зарплат, а прожиткового мінімуму. Це, по суті, зменшення розміру винагороди, захищеної рішенням КС, удвічі, не говорячи вже про гарантії її повернення за попередні роки. Як бачимо, КС підтвердив невідповідність української та міжнародної практики гарантування незалежності суддів. І це тільки фінансова складова.
А що зі статусом?
Передусім «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1402-VIII підривають авторитет акта Верховної Ради, відповідно до якого суддя до 30.09.2016 обирався на посаду безстроково і за час перебування на посаді не вчиняв дій, за які його можна було звільнити з посади.
Втім, законом №1402-VIII вперше в історії нашої держави і всупереч міжнародній практиці змінено відповідальність суддів за правосудність постановлених ними рішень: суддя проходить оцінювання, яке в переважній більшості випадків нівелює будь-які претензії до його рішень, або його можуть направити до Національної школи суддів і тим самим змінити відповідальність. Усе вирішує Вища кваліфікаційна комісія суддів усупереч тій же міжнародній практиці та вимогам Конституції.
У США та згаданих країнах якість постановлених рішень — це найкраще підтвердження теоретичної і практичної кваліфікації судді. Це запорука його відповідальності на посаді та перспектива кар’єри.
В Україні безстроково обраний чи призначений суддя має раз на 3 роки підтверджувати своє право перебування на посаді, пройшовши оцінювання, тобто написати абстрактну практичну роботу і скласти тести. Ніби він цього не робить щодня у своїх рішеннях.
І не має значення, що процедура, зміст завдань ґрунтуються на нормах закону №2147-VII, питання неконституційності якого КС уже розглядає у закритому засіданні. Не якість правосуддя, а отримана трирічна «індульгенція» внаслідок оцінювання часто дає судді право ігнорувати Конституцію та законодавство і при цьому отримувати винагороду згідно з положеннями ст.135 закону №1402-VIII.
Однаковий підхід до оцінювання працюючого судді й претендента на мантію є однією з фундаментальних помилок реформи. Як ще, як не кризою верховенства права, можна назвати ситуацію, коли за відсутності підстав для звільнення та всупереч тій же ст.126 Конституції судді зменшують винагороду? Більше того, скоро мине два роки, як 12 суддів ВСУ, обраних парламентом безстроково, всупереч згаданій статті Основного Закону, позбавлено права здійснювати правосуддя, а з липня 2018-го їм не виплачують винагороди (як і 90 держслужбовцям ВСУ — зарплати).
У масштабах держави криза кваліфоцінювання має свої показники: у 18—25 місцевих судах через відсутність суддів не здійснювалося правосуддя (від 1500 до 3000). Крім того, з 15.12.2017 і дотепер функціонують два верховні суди, один з яких не є найвищим судовим органом, передбаченим ст.125 Конституції. Кваліфоцінювання суддів суспільство визнало провальним, що звільняє від потреби повторювати деталі.
ВККС і делеговані повноваження
Більшої уваги заслуговує намагання ВККС передати оцінювання суддів Національній школі суддів, затвердивши Порядок і методологію оцінювання і самооцінювання судді. Всі причетні до дискусії із цього питання завмерли в очікуванні, однак не розглядається головне: чи відповідатиме такий порядок та ініціатива ВККС вимогам Конституції?
Як уже зазначалося, КС неодноразово роз’яснював принцип діяльності органів державної влади та їхніх посадових осіб, а значить, ВККС, ВРП і ДСАУ згідно із ч.2 ст.19 Конституції мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У рішенні від 23.12.97 №7-зп (справа про Рахункову палату) КС визначив, що «делегування повноважень іншому органу», якими безпосередньо наділений цей орган, Конституція не передбачає.
ВККС розпочала свою діяльність із затвердження 13.10.2016 регламенту, що уже зазнав 8 змін. Він окреслює порядок роботи самої комісії на реалізацію положень Конституції та закону №1402-VIII, порядок підготовки, розгляду та ухвалення рішень.
У рішенні від 1.04.2008 №4-рп (справа про Регламент ВР) КС зауважив, що «у ч.1 ст.92 Основного Закону закріплений принцип пріоритету (верховенства) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Перелік питань, що мають регулюватися виключно законами України, передбачений цією нормою, має імперативний характер, а це означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі закону». До них КС, зокрема, відніс судоустрій, судочинство, статус суддів (п.14).
Діяльність ВККС стосується саме статусу суддів: їх кваліфікаційного оцінювання, переведення, відкриття дисциплінарної справи, підготовки питань і їх розгляд на засіданнях комісії, перевірка інформації ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності, прийняття рішень про звільнення у зв’язку з порушенням обов’язку підтвердити законність джерела походження майна (ст.118 закону №1402-VIII).
У цьому ж рішенні КС окреслив, що «у такий спосіб Конституція встановила, що лише Верховна Рада у відповідному законі має право визначати організацію і порядок діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової влади та статус їх посадових осіб. Логічним є те, що й іншими нормами Конституції передбачено однакові правові підходи до нормативного механізму врегулювання порядку організації і діяльності органів державної влади, їх посадових осіб» (абз.5—6 п.4.2).
Тобто керівництво ВККС, виходячи з вимог Конституції, мало затвердити свій регламент законом. А встановлення неконституційності процедури оцінювання суддів чи кандидатів може паралізувати діяльність судової системи.
Додатковим аргументом є рішення КС від 26.02.2019 №1-р/2019 щодо неконституційності ст.3682 Кримінального кодексу («Незаконне збагачення»).
Регламент ВККС не передбачає перевірки обов’язку судді підтвердити законність джерела походження майна, оцінки його розмірів, меж відповідальності, як це визначено в п.10 ч.7 ст.56, та наслідків його непідтвердження у межах оцінювання — звільнення на підставі ст.118 закону №1402-VIII.
Наведене може свідчити лише про те, що оцінювання суддів проводиться у спосіб, не передбачений законом, та всупереч вимогам ст.19 Конституції. Отже, про яку легітимність суддів може йти мова?
Регламент для ВРП
Є аналогічна потреба врегулювати законом відповідно до вимог п.14 ст.92 Конституції і регламент ВРП, який затверджено рішенням Ради від 24.01.2017 №52/0/15-17.
ВРП, як і ВККС, вирішує питання статусу суддів: призначення, притягнення до дисциплінарної відповідальності, відсторонення та звільнення, в тому числі з підстав, указаних у ст.118 закону №1402-VIII та п.6 ч.6 ст.126 Конституції, — порушення обов’язку підтвердити законність джерела походження майна.
ВРП провадить свою діяльність у формі як пленарного засідання, так і засідання дисциплінарних палат, а також інших органів, дає згоду на тимчасове відсторонення судді, його затримання чи арешт, визначає порядок складання головою ВРП, його заступником протоколів про адміністративні правопорушення. За результатами розгляду рекомендації ВККС ВРП може внести Президентові подання про призначення на посаду судді чи відмовити в ньому, а також надає висновок щодо законопроекту про утворення, реорганізацію і ліквідацію судів. Тому такі повноваження можуть визначатися тільки законом.
Крім того, пп.4 п.161 розд.ХV «Перехідні положення» Конституції прямо передбачає, що «порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом».
Такого акта, крім законів №1402-VIII та «Про Вищу раду правосуддя» №1798-VIII, не прийнято, а регламент ВРП цією підставою доповнено (п.17.41) тільки 2.10.2018.
Нібито врегулювання цієї процедури регламентом ВРП — це не делегування конституційних повноважень парламентом. Однак необхідність виконання вимог ст.92 Конституції щодо виключного визначення законом судоустрою, судочинства, статусу суддів (п.14) та однакового правового підходу до нормативного врегулювання порядку організації діяльності ВККС і ВРП та їхніх посадових осіб через прийняття законів про регламент для цих органів залишається.
Інакше це вже не криза верховенства права, а його «колапс», чого народ України як єдине джерело влади в державі не повинен допустити.
Наприкінці 2018-го КС захистив суддів від зменшення розміру посадових окладів. Можливо, цього року він наважиться оцінити й інші спірні положення судової реформи.
Наприкінці 2018-го КС захистив суддів від зменшення посадових окладів. Можливо, цього року він наважиться оцінити й інші спірні положення судової реформи.
Матеріали за темою
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!