Відповідальні чи безвідповідальні

Громадська рада доброчесності: рішення приймає, а про наслідки не дбає?

Новий Кодекс адміністративного судочинства розширив коло суб’єктів, спори з якими може розглядати адміністративний суд. І не обмежив його рамками. Те, чи може бути відповідачем той або інший орган, вирішить судова практика. На порядку денному — статус громадської ради доброчесності як суб’єкта владних повноважень.

Суб’єктів побільшало 

Відповідно до КАС юрисдикція адмінсудів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Водночас суб’єкт владних повноважень — орган державної влади, місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, а також інший суб’єкт під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих пов-новажень.

Під час спільної наради суддя Касаційного адміністративного суду Володимир Бевзенко звернув увагу на те, що в новій редакції кодексу розширене тлумачення суб’єкта владних повноважень, спори з яким підлягають розгляду за правилами адміністративної юрисдикції. Зокрема, за ст.28 КАС, законодавець до них відносить суд і суддю, зі ст.151 випливає, що таким суб’єктом може бути і Фонд гарантування вкладів фізичних осіб. У наступних статтях до суб’єктів ВП зараховуються місцеві державні дміністрації, вищі органи влади й органи місцевого самоврядування.

Проте поза увагою законодавця залишилися суб’єкти, які вступають в адміністративно-правові відносини, є учасниками конфлікту, але нібито не здійснюють функцій держави. Зокрема, йдеться про органи адвокатського самоврядування, аудиторську палату, а також про ГРД, чиї висновки мають значення для суддів і кандидатів на посади суддів.

Шукайте ознаки

Останнім часом багато уваги як суддів, так і правників та громадських активістів приділено питанням, чи все ж є ГРД суб’єктом владних повноважень і чи може вона бути відповідачем в адміністративній справі.

В.Бевзенко запропонував ознаки віднесення того чи іншого органу до таких суб’єктів, «які, на жаль, не закріплені в законі, але через виявлення яких ми можемо зробити висновок, чи правильно визначили в конкретному спорі відповідачем того або іншого суб’єкта».

Перша — суб’єкт повинен діяти виключно в межах приписів закону, про що говорить ст.19 Конституції. «Це ніби коридор, у межах якого рухається суб’єкт владних повноважень, і полишати ці кордони він ні в якому разі не може», — пояснив законник.

Друга — можливість ухвалення ним підсумкового рішення (адміністративного акта). При цьому саме наявність такого акта або його відсутність дає підстави робити висновок, чи є, наприклад, ГРД суб’єктом владних повноважень. Тож з огляду на те, що рада жодних висновків про права, обов’язки (їх обмеження) приватної особи не робить, вона не може вважатися таким суб’єктом.

Третя ознака — суб’єкт владних повноважень реалізує адміністративні повноваження, здійснення яких обмежується конкретними адміністративно-правовими відносинами. Доповідач запропонував оцінювати згадані ознаки в сукупності.

Аби зрозуміти, чи може бути той або інший орган відповідачем в адміністративній справі, треба брати до уваги, що в центрі повинен бути суб’єкт владних повноважень, за результатами спілкування з фізичною чи юридичною особою він має ухвалити адміністративний акт.

Система класифікації

Отже, законодавець не визначив конкретного кола суб’єктів владних повноважень, а залишив віднесення тієї чи іншої особи до цієї категорії на роздум суду. Але для цього в кодексі пропонується класифікація таких суб’єктів, які поділені на 3 групи.

Перша — суб’єкти, які мають статус юридичної особи. Сюди належать державні органи, органи місцевого самоврядування, державні та комунальні підприємства. Друга — колективні утворення, які не мають статусу юрособи. І третя — індивідуальні або персональні суб’єкти. Мова йде про посадових, службових осіб згаданих двох груп.

Також слід було б назвати тих суб’єктів, які здійснюють делеговані повноваження, наприклад приватних нотаріусів. «Як на мене, цю систему дуже просто покладати на конкретний спір, і за сукупністю ознак робити висновок, чи правильно було залучено того або іншого учасника до адміністративної справи», — сказав В.Бевзенко.

Висновки ГРД вже скасовують

Учасники наради мали запитання до доповідача, зокрема щодо можливості залучення як відповідача ГРД. Адже рішення цього органу з не до кінця зрозумілим статусом упливають на суддівську кар’єру.

Уже є кілька постанов Окружного адміністративного суду м.Києва, в яких раду визнано належним відповідачем і скасовано її висновки щодо кандидатів у Верховний Суд. В одному з таких рішень (справа №826/7186/17) суд першої інстанції зазначив, що відповідно до ст.87 закону «Про судоустрій і статус суддів» ГРД бере участь у формуванні суддівського корпусу, впливає на суддівську кар’єру та наділена відповідними владними повноваженнями.

Її висновки обов’язкові для розгляду ВККС та є правовими актами індивідуальної дії, на підставі яких виникають публічно-правові відносини. Отже, процес надання висновку ГРД має всі ознаки владної управлінської діяльності.

При цьому суб’єкт владних повноважень необов’язково повинен належати до системи органів державної влади або місцевого самоврядування чи мати статус юридичної особи. Отже, суд уважає, що ГРД має всі ознаки «іншого суб’єкта при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства».

З приводу ж питання належності обраного позивачем способу захисту порушеного права (оскарження рішення ГРД а не ВККС) суд зазначив, що висновок ради може бути самостійним предметом оскарження. Адже рішення комісії можна оскаржити тільки з виключних підстав. Отже, законодавство не надає учаснику конкурсу на посаду судді ВС права оскаржити рішення ВККС із підстав, що був неправильно зроблений висновок ГРД.

Волонтери чи контролери

Прийняти рішення із цього питання найближчим часом має ВС. Позивач у вищезгаданій справі також звернувся до КАС із позовом про скасування рішення ВККС, яка припинила його участь у конкурсі на посаду судді ВС. А ГРД просить залучити як третю особу.

Перше засідання відбулося 29 січ-ня. На ньому представники ради заперечили проти їх залучення, бо, мовляв, ГРД «не є ні суб’єктом владних повноважень, ні державним органом, до того ж не має статусу юридичної особи, а тому не може бути учасником будь-яких судових процесів».

Також представник ради зазначив, що ГРД — колегіальний орган, який складається «виключно з представників громадянського суспільства». Його члени збирають і аналізують інформацію про суддів та кандидатів на суддівські посади «на волонтерських засадах». Жодними владними повноваженнями ухвалювати якісь обов’язкові до виконання рішення ГРД не наділена, як не наділена й процесуальною право- та дієздатністю, а тому не може делегувати представника в суд.

За клопотанням позивача, через неможливість бути присутніми його представників розгляд справи перенесли на дату, «яка буде повідомлена пізніше».

Таким чином, поки остаточної крапки в дискусії не поставлено. Тим часом частина експертів і науковців також уважають, що висновки «громадської» організації не можна оскаржувати.

Зокрема, деякі з них наполягають, що ГРД є інституцією громадянського суспільства, яка бере участь у процедурі кваліфоцінювання незалежно від держави. Метою її залучення до процедури є розширення можливостей громадян упливати на владу та реалізовувати їх конституційне право на участь в управлінні державними органами тощо.

За ким останнє слово

На нараді після додаткових запитань «апеляційників» В.Бевзенко уточнив, що ГРД не є відповідачем, тому що перебуває «посередині конкурсної процедури» й не ухвалює остаточного, а тим паче адміністративного акта. При цьому суддя порівняв зазначені правовідносини з подібними, що виникають, коли податківці перевіряють суб’єкта господарювання та складають акт перевірки. А вже на підставі нього виноситься податкове повідомлення-рішення, яким можуть донарахувати податки. І саме ППР, а не акт перевірки (який може сприйматися лише як доказ) можна оскаржити до суду. Принаймні така практика була до останнього часу.

Утім, голова КАС ВС Михайло Смокович звернув увагу на те, що негативний висновок ГРД має певні наслідки. Він тягне за собою необхідність, по-перше, розгляду його на пленарному засіданні ВККС, по-друге, для скасування висновку потрібні голоси 11 членів комісії, тобто кваліфікованої, а не простої більшості. Доповідач погодився, що цей висновок може вивести на додаткову процедуру та ускладнити її проходження. Проте, якщо він не буде реалізований комісією, то сам собою не нестиме жодних правових наслідків для особи, якої стосується.

Та М.Смокович заперечив: коли 11 голосів не набереться, то висновок має значення для кандидата — той вибуває з конкурсу. «Все ж остаточний підсумковий результат залишається за ВККС. Вона має підтвердити правдивість або безпідставність висновку ГРД», — зазначив В.Бевзенко. І погодився з припущенням голови КАС, що «вникати в правдивість висновку ГРД» треба під час оскарження рішення ВККС.

Остаточної позиції немає

В.Бевзенко на прохання колег уточнив, що висловив власну думку, а не позицію суддів ВС. Але він сподівається, що йому «не забракне сил і натхнення переконати колег у цьому».

Тим часом М.Смокович нагадав: свого часу Вищий адміністративний суд давав завдання членам науково-консультативної ради висловити свої позиції щодо цього питання. Надійшло до 10 висновків науковців. Наразі вони вивчаються, але остаточної позиції із цього приводу не сформовано.

Отже, залишаються запитання. Активісти домоглися, аби їхні повноваження, гарантії діяльності прописали в законі. Вони отримали певні права понад ті, які мають «пересічні активісти». Зрештою їх обирали за певними правилами, з конкретного середовища (представників обмеженого кола організацій), а не із загалу звичайних активних громадян чи їхніх об’єднань.

Тепер виходить, що за свої рішення ГРД не несе жодної відповідальності, крім хіба що політичної (загроза падіння довіри, зниження рейтингу тощо). А її рішення, що вплинули на призначення суддів на посади, неможливо оскаржити в суді.