Член РСАС Андрій Волков:

«Звичайна констатація факту протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень не може вважатися способом захисту права особи»

Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Так зазначено у ст.55 Конституції. Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства визначає, що завданням адмінсудочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Та чи завжди суду вдається визначити й застосувати належний спосіб захисту порушеного права особи? На це та інші питання відповів член РСАС, суддя Київського окружного адміністративного суду Андрій Волков.

«Люди не знають, про що просити суд, аби той захистив їх права»

— Андрію Станіславовичу, з якими проблемами стикаються адмінсуди при розгляді справ у зв’язку із законодавчим регулюванням публічно-правових відносин? Зокрема, хочеться почути, чому виникає проблема, пов’язана із визначенням способів захисту порушеного права.

— Почну з того, що за радянських часів позов виглядав дуже просто — у ньому зазначались одна-дві вимоги, і всім було добре зрозуміло, про що попросити суд, щоб отримати не тільки позитивне рішення, але й таке, яке б захистило право позивача. Сьогодні в адміністративному судочинстві ми дуже часто стикаємося з ситуацією, коли у позовній заяві люди зазначають десятки позивних вимог, намагаючись майже повністю продублювати процедуру прийняття рішення суб’єктом владних повноважень, а не лише той акт або дію, якими фактично порушуються їхні права або з якими безпосередньо пов’язується виникнення їхніх прав чи обов’язків. Так, просять суд визнати протиправними акти перевірок, дії посадових осіб з викладення в цих актах певних висновків, службові записки чи іншу службову кореспонденцію, дії керівника з накладення резолюції на заяву, передання документа у відділ реєстрації, підписання тощо. Про що це говорить? Мабуть, по-перше, про фундаментальну прогалину в правових знаннях. Я не хочу сказати, що це проблема окремих неосвічених юристів. Швидше за все, це проблема правової школи й науки в Україні. Якщо в цивілістів майже не виникає проблем з формулюванням позовних вимог, адже галузь цивільного права є усталеною, то адміністративне право в розумінні регламентації правовідносин у сфері державного управління для незалежної України є доволі молодою правовою матерією. Тому юристи-практики мають недостатньо теоретичних знань у цій сфері. По-друге, це проблема законодавчого врегулювання: закони, що регламентують діяльність органів державної влади й визначають їх компетенцію в тих чи інших питаннях суспільного життя, майже завжди не містять приписів з приводу способів захисту права особи судом у випадку незаконних дій суб’єкта владних повноважень. Як наслідок, люди не знають, про що попросити суд, аби той захистив їх права.

Треба пояснити, що в Україні державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Зважаючи на це, суд не може брати на себе повноваження виконавчої або законодавчої гілки влади. В силу Конституції всі органи державної влади діють у межах повноважень та в спосіб, які передбачені законами. Це означає, що суд, приймаючи рішення, може вчиняти лише такі приписи, які передбачені законом.

Коли в особи виникає потреба в судовому захисті, головним питанням є те, про що просити суд, аби він зміг задовольнити прохання, а в разі його задоволення — досягти мети захисту права позивача.

Прохання має виглядати так, аби спосіб захисту, застосований у судовому рішенні, призводив до поновлення права особи. Правосуддя завжди має відновлювальний характер. Судове рішення має поновлювати право особи до такого стану, яким воно було до моменту вчинення правопорушення, та усувати негативні наслідки. Якщо це зробити неможливо (бо негативні наслідки вже настали), слід вирішувати питання про компенсацію шкоди, завдану особі.

— Якими ж є способи захисту прав?

— Для кожного виду правовідносин, які виникають у державі, існують притаманні їм способи захисту прав. Наприклад, якщо говорити про порушення, пов’язані із захистом права власності чи іншого речового права, то у цьому випадку Цивільним кодексом передбачено конкретні способи захисту. Так, якщо особа вважає, що діями інших осіб порушено її право власності на певне майно, захист цього права здійснюється шляхом витребування майна від особи, яка незаконно, без відповідної підстави заволоділа ним, усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном, визнання права, якщо це право не визнається або оспорюється іншою особою тощо. Якщо хтось комусь заборгував гроші, потрібно вимагати їх стягнення.

Варто звернути увагу на проблему, з якою стикнулися цивілісти. У ст.16 ЦК наведено перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, який, до речі, не є вичерпним. Складається враження, що особа на власний розсуд може обирати серед всіх пунктів цієї статті той, який їй сподобався. Однак повторюся, для кожного виду правовідносин є власний, притаманний саме цій категорії правовідносин, спосіб захисту права. Про це свідчить наведений приклад у сфері захисту права власності.

«Судове рішення має захищати права особи»

— А яка ситуація склалася в сфері публічно-правових відносин?

— Цивільно-правові відносини побудовані на принципі автономії волі, і ми маємо справу з абсолютно рівними суб’єктами, які мають рівні права та обов’язки по відношенню один до одного, а держава має можливість застосовувати певні заходи примусу до недобросовісної сторони. У публічно-правових відносинах виникає інша ситуація: ми стикаємося з поділом влади на три гілки, кожна з яких не може втручатися в діяльність інших. Сторони в публічно-правових відносинах не є рівними, а держава не може застосувати примус сама до себе.

У ст.105 КАС наведено перелік вимог (способів захисту права), які може містити адміністративний позов:

• скасування або визнання нечинним рішення суб’єкта владних повноважень;

• зобов’язання відповідача прийняти рішення або вчинити певні дії;

• зобов’язання утриматися від вчинення певних дій;

• стягнення з відповідача коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю;

• виконання зупиненої чи невчиненої дії;

• встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень тощо.

Як і у випадку з цивільно-правовими відносинами (ст.16 ЦК), складається враження, що особа на власний розсуд може обирати будь-який із способів захисту.

Відповідно у ст.162 КАС наведено перелік способів захисту порушеного права, які застосовує суд при вирішенні адміністративної справи:

• визнає протиправними рішення суб’єкта владних повноважень, дії чи бездіяльність та скасовує або визнає нечинним рішення;

• приймає постанови про поворот виконання рішення, про стягування з відповідача коштів;

• зобов’язує відповідача вчинити певні дії або утриматися від їх вчинення.

Я вже казав, що судове рішення має захищати права особи, тобто поновлювати її в правах. Однак в адміністративному судочинстві є складність — суд не може брати на себе функції виконавчої влади, приймати за неї рішення або спонукати до вчинення певних дій, що належать до її компетенції. Звісно, якщо таке право не надано суду матеріально-правовим законом.

Давайте порівняємо українське та французьке адміністративне судочинство. Так, процедура в адміністративних судах Франції має слідчий характер. Процес являє собою пошук суддею елементів вирішення спору. Він залучає до справи відповідача, веде розслідування, встановлює терміни подання тих чи інших документів, приймає рішення про закриття засідання. Крім того, суддя допомагає заявнику надавати докази, які від нього вимагаються. Він може потребувати від адміністрації відповідних уточнень, роз’яснень, а якщо вона відмовляється їх давати, то суддя робить висновок про те, що рішення дійсно було незаконним.

В Україні: якщо суб’єкт владних повноважень не надає доказів, суд їх витребовує. Суб’єкт владних повноважень повинен надати суду всі наявні в нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов’язку суд знову витребовує названі документи та матеріали.

У Франції рішення адміністрації не може бути замінене судовим рішенням. Адмінсуд, як правило, відзначає у своєму рішенні факт порушення адміністрацією конкретних прав. Остання зобов’язана виконати судове рішення й відновити порушені права. При цьому суди скасовують або визнають недійсними незаконні акти органів державного управління. Суд у цьому випадку зобов’язує адміністрацію усунути негативні наслідки дії незаконних актів, відновити порушені права та компенсувати заподіяну шкоду. У виняткових випадках, що визначені законом, суддя може замінити визнане незаконним рішення адміністрації юридично правильним рішенням суду.

— Тобто українські законодавці теж повинні чітко прописати в законах способи захисту порушеного права у тих чи інших правовідносинах?

— Так. Зокрема, у тих випадках, коли суб’єкт владних повноважень (публічна адміністрація) приймає незаконне рішення або ухиляється від прийняття певного рішення, закон, що регулює ті чи інші правовідносини, має делегувати суду повноваження постановити таке рішення, яке б замінило незаконне рішення органу виконавчої влади. Але, на мою думку, ці повноваження не повинні бути викладеними абстрактно, безвідносно до спірних правовідносин, у вигляді переліку, де способи захисту порушеного права визначаються суддею на власний розсуд.

«У законодавчому регулюванні є певні позитивні зрушення»

— Як сьогодні здійснюється законодавче регулювання в публічно-правовій сфері?

— Подивіться, наприклад, на законодавство з питань доступу до публічної інформації, захисту прав біженців та осіб, котрі потребують додаткового або тимчасового захисту, виборче законодавство тощо. У сфері адміністративного права домінує такий підхід: законодавець певним чином визначає регулювання правовідносин й констатує, що рішення, дія чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень можуть бути оскаржені до суду. Але яке рішення з цього приводу може прийняти суд у разі встановлення незаконності рішення, дії чи бездіяльності? Просто констатувати факт протиправності? Але ж яким чином захищається право особи, яким чином відновлюються порушені права? Суди не створюються в державі заради абстрактних спорів про правомірність. Потреба в судовому захисті повинна бути реальною, а рішення суду дієвим і призводити до відновлення прав позивача. Звичайна констатація факту протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень не може вважатися способом захисту права особи, адже з констатацією такого факту не пов’язуються жодні правові наслідки оспорюваного рішення. Незаконне рішення має бути позбавлене юридичної сили, тобто здатності до виконання, а якщо воно вже виконане й негативні наслідки настали — необхідно ставити питання про присудження компенсації. У виняткових випадках, визначених законом, суд має постановити таке рішення, яке б замінило собою неправомірне рішення суб’єкта владних повноважень.

Слід сказати, що в чинному законодавчому регулюванні є певні позитивні зрушення. Так, у законі «Про вибори народних депутатів України» в окремих випадках вже чітко визначено вид позову, з яким особа може звернутися до суду (наприклад, про уточнення списку виборців). У такому випадку зрозуміло, про що постановляється рішення суду. Разом з цим є й інша ситуація: до суду оскаржуються певні рішення, дії чи бездіяльність виборчої комісії (наприклад, з приводу відмови в реєстрації кандидата в депутати). Суд установлює, що відмова є неправомірною, але що далі? Прийняти рішення замість виборчої комісії чи зобов’язати розглянути питання вдруге? Все це має врегулювати закон. Інший приклад — особі незаконно відмовили в наданні статусу біженця. Чи може суд надати особі цей статус, якщо це повноваження не суду, а міграційної служби? Очевидно, ні. Якщо законодавець все ж таки бажає, щоб це питання було врегульовано, він повинен відобразити це в нормативно-правових актах.

На жаль, так сталося, що в нас не дуже відрізняються за юридичними наслідками такі слова, як визнання акта «недійсним», «незаконним», «скасування» акта і т.д. Так не повинно бути в юриспруденції, щоб різні слова мали однакове юридичне значення. Кожен юрист знає — якщо терміни різні, то мають певні відмінності.

Коли ми говоримо про відповідні правові наслідки, то під скасуванням акта слід розуміти позбавлення його юридичної сили, здатності до застосування. Якщо вживається «визнати незаконним» або «недійсним» — це не «скасувати», а щось інше в юридичному значенні. Це для філологів вказані слова є синонімами, а для юристів вони повинні мати істотні відмінності, які пов’язуються з дією акта, його чинністю тощо.

Принагідно хочу наголосити: слід чітко з’ясувати первинні ознаки адміністративного акта: що є актом індивідуальної дії, а що нормативно-правовим актом, яким чином вони діють в часі, просторі та за колом осіб, коли вони є виконаними й чи можна скасувати акт, який уже втратив чинність. Ще одне питання: де та межа, коли оскаржується дія суб’єкта владних повноважень, а коли адміністративний акт (рішення)? Ми розуміємо, що будь-яке рішення суб’єкта владних повноважень формується певним чином: суб’єкт владних повноважень рухається за визначеною процедурою аж до того часу, коли правовідносини оформлюються актом (рішенням суб’єкта владних повноважень). А що саме може бути предметом оскарження в суді й що призводитиме до захисту прав особи — дія чи акт?

Як бачимо, порушена проблема має як теоретичний, так і практичний характер. Було б добре, якби науковці приєдналися до цієї дискусії і законодавець відреагував на ці питання, більш ретельно готуючи проекти нормативних актів або вдосконалюючи чинне законодавство.