Закон і Бізнес


Конституційна Комісія: пропозиції Сергія Головатого щодо внесення змін до Конституції України


7073


Сергій Головатий - засновник Української правничої фундації, член-кореспондент Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор 

 

ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

стосовно перегляду положень Розділу ІІ Конституції України

А. Стосовно назви Розділу ІІ:

1. Назва Розділу ІІ чинної редакції тексту Конституції (1996 р.) є дещо застарілою. За формою і за змістом їй притаманний дух радянської доби. Вона є істотно еклектичною. Взяти б до прикладу лише один аспект – її лінгвістична недосконалість, яка спричиняє різноманітні юридично-змістові наслідки. Існуюча формула назви розділу сконструйована так, що дозволяє його сприймати, приміром, так: він містить норми про 1) «права людини і громадянина», 2)  «свободи людини і громадянина» та 3) «обов’язки людини і громадянина». Не виключене також інше сприйняття, приміром, таке: у розділі йдеться про те, які «права, свободи та обов’язки» внесено до переліку, що належать «людині і громадянинові». Понад те, наявність між словами «права» і «свободи» розділового знака – «коми» (,) – спричиняється до можливості тлумачити «права» і «свободи» як відмінні одна від одної категорії, що направду є навпаки.

2. З огляду на викладені міркування (які на цьому не вичерпуються) пропонована нова назва Розділу ІІ – «Права людини». Аргументи на користь саме такої нової назви:

3. Застосування у назві Розділу ІІ загального поняття «права людини» не означає вилучення із застосування у відповідних окремих статтях Конституції такого поняття як «права і свободи людини», котре у чинній редакції цілком виправдано присутнє у частині другій статті 3 та у частині другій статті 21.

Б. Стосовно структури Розділу ІІ:

4. Венеційська Комісія у своєму Висновку щодо  ухваленої у 1996 році Конституції України (Док. CDL-INF(97)2) вказала на те, що одним із істотних недоліків (з юридичної точки зору) є брак структури у Розділі ІІ Конституції. За увесь подальший період теоретичного осмислення та практичного застосування положень Конституції такий недолік уже досить відчутно позначився негативно (і надалі так само негативно позначатиметься – допоки його не буде усунуто) на рівні практичного забезпечення «гарантованих» Конституцією прав.

5. Суть такого недоліку полягає в тім, що Розділ ІІ (а це загалом 48 статей) наповнений положеннями різноманітного (неоднорідного)  характеру, що є методологічно неприйнятним – бо тут одночасно зосереджено такі положення:

а) ті, що мають програмовий характер (будучи скерованими лише до законодавця) і  не містять жодних юридичних гарантій (як приклад –  частина друга статті 53: «повна загальна середня освіта є обов’язковою»);

б) ті, що містять структурні принципи стосовно функціонування правопорядку загалом, які скеровано на юридичні події майбутнього, але які не можна розглядати як права особи stricto sensu (як приклад – частина друга статті 57: «закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом»; частина третя статі 57: «закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними»; принцип заборони зворотної дії юридичних норм – стаття 58: «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи» та «ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення»; частина перша статті 61 – принцип ne bis in idem: «ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення»; частина друга статті 61: індивідуальний характер юридичної відповідальності особи);

в) ті, що містять визначене юридичною наукою як інституційні гарантії, котрі захищають певні юридичні інститути від втручання у майбутньому з боку законодавця, який ухвалює звичайні закони держави (як приклад – визначення поняття «шлюб» у статі 51);

г) ті, що стосуються якоїсь із свобод людини, але при цьому запроваджують такі далекосяжні обмеження, що характер цих свобод як основоположних (тобто як особистих прав людини) може бути знівельовано (як приклад, положення частини першої статті 36 стосовно «свободи об’єднання»: дозволяється запроваджувати законом обмеження на таку свободу – «в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей»);

ґ) ті, що містять обов’язки (у статті 65 – стосується «громадянина»; у статях 66, 67 та 68 – стосується «кожного»);

д) ті, що їх сформульовано як «правдиві суб’єктивні права» (за допомоги формули «кожен має право»…), проте ці «права» мають неоднорідну структуру та різноманітний зміст, позаяк деякі з них є відповідниками «традиційних основоположних прав і свобод», тоді як інші – або мають характер «соціальних прав», стосовно яких «втручання держави» є обов’язковим для повної реалізації такого «суб’єктивного права» (як приклад – частина перша статті 47: «кожен має право на житло»), або є «новими основоположними правами, пов’язаними із новим технологічним розвитком» (як приклад – частини друга, третя і четверта статті 32, а також частина друга статті 50: стосовно самовизначення особи у питаннях інформації).

6. З огляду на таку строкатість Розділу ІІ (точніше – його «неструктурованість») та на те, що вищенаведені приклади «прав» мають неоднорідний характер, варто відповідно до порад Венеційської Комісії «класифікувати та систематизувати» їх у такий спосіб, аби можна було передбачити відповідно і різні способи захисту кожного такого права. Адже дієвість кожного із способів захисту відмінного одне від одного суб’єктивного права залежить від того, у чому полягає функція такого конкретного способу захисту. А вона, своєю чергою, обумовлюється змістом кожного конкретного суб’єктивного права.

У цьому зв’язку Венеційська Комісія однозначно наголосила: «Брак структурування Розділу ІІ може виявитися нищівним для традиційних основоположних прав і свобод, якими по суті є особисті (суб’єктивні) права і захист яких має бути чітко виписаний у тексті Конституції». Комісія  власне на цій підставі й рекомендувала, щоб цей розділ Конституції було поділено на відповідні підрозділи та щоб було передбачено у цих підрозділах різні види правил для судового захисту кожного із виду суб’єктивних прав (Див.: Doc. CDL-INF (96)6).

В. Стосовно спектру прав, котрі мають бути предметом судового захисту

7. Венеційська Комісія зробила істотне застереження з тієї причини, що перелік прав у Конституції України є «настільки насиченим і настільки широким, що над таким захистом нависає ризик нездійсненності»; адже до різних і відмінних одне від одного категорій перелічених прав у тексті Конституції застосоване однотипне формулювання: «кожний має право…». Відповідно – це спричиняється до того, що стосовно багатьох із прав, передбачених у Розділі ІІ, суди виявляться неспроможними застосувати положення Конституції як норми прямої дії. Йдеться передовсім про таку категорію прав, що присутні у багатьох конституціях колишніх «соціалістичних країн» і фактично є таким собі залишком «соціалістичного минулого». Оця «соціалістична традиція» з минулого швидше за все і стала істотною перешкодою для чіткого розмежування, з одного боку – прав, що можуть бути реалізовані безпосередньо на основі судового рішення, та, з другого – прав, які можуть бути реалізовані лише на основі ухвалених парламентом законів та в результаті діяльності виконавчої влади. Тому «соціалістична традиція» минулого застосовувати формулу «кожний має право…» за умов радикальної зміни політичного і суспільного ладу вже не може бути придатною для соціальних, економічних, культурних та екологічних прав. Це стосується багатьох положень чинної Конституції. Зокрема: статті 47 («кожен має право на житло»), статті 48 («кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг і житло»), статті 49 («кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування»), статті 50 («кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди»). Права такої категорії, будучи залишком спадку від «соціалістичного минулого», не мають жодного чітко визначеного юридичного змісту. Їх можна кваліфікувати не інакше, як ті, «що спричиняють ризик нездійсненних очікувань». І якщо суди виявляться цілком неспроможними забезпечити такі права, тоді виникає ще одна додаткова проблема – «ризик того, що довіру до конституційних положень, які гарантують захист основоположних свобод, буде підірвано» (Doc. CDL-INF (97)2).

8. У Розділі ІІ Конституції є й такі випадки, коли вибірково виписано «спеціальні гарантії» для судового захисту певного виду права. Як приклад – частина четверта статті 32 («кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та пошир пеням такої недостовірної інформації»). Такі чітко виписані в тексті Конституції «спеціальні гарантії» вибіркового характеру (бо стосуються лише цього виду суб’єктивного права) дають підстави вважати, що головна частина «традиційних основоположних  свобод» позбавлена таких «спеціальних гарантій» на конституційному рівні. Тому Венеційська Комісія пропонувала, щоб у тексті Конституції було закріплено окреме положення, яке б чітко визначало: якими є ті конкретні права, стосовно яких судовий захист є конституційно гарантованим. На думку Комісії, загальна формула, що міститься у частині першій статті 55 нині чинної Конституції, є занадто широкою. а тому – незадовільною (Doc. CDL-INF (96)6). Отже, вона потребує перегляду.

Г. Стосовно можливих обмежень основоположних прав і свобод

9. Конституція України містить важливі положення, що виконують захисну функцію відносно можливого обмеження прав і свобод. Але в цьому аспекті постають як надто проблематичні формули, що містяться зокрема у частині другій статті 22 («конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані» і у частині першій статті 157 («Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина <…>»). Ці дві формули потребують перегляду.

10. Захисній функції щодо можливого обмеження прав і свобод, що передбачена існуючими положеннями Конституції, властивий суто формальний, а не сутнісний підхід.

Тому видається корисною порада Венеційської Комісії – посилити конституційний захист прав і свобод шляхом закріплення у тексті українського основоположного закону спеціальної формули стосовно захисту сутності права – на кшталт тієї, що міститься у п. 2 статті 19 Німецького Засадничого Закону (Grundgesetz): «жодним чином не може бути порушено сутності основоположного права» (Doc. CDL-INF (96)6).

11. Істотним недоліком сучасного тесту Конституції є те, що остаточна його редакція вже не містить положення, відповідно до якого допустимі конституційні обмеження прав і свобод людини «мають бути мінімальними і відповідати засадам демократичної держави», хоча така загальна формула містилась у проекті Конституції, схваленому Конституційною комісією 11 березня 1996 року (частина друга статті 60) (Див.: Конституція України: проект у редакції від 24 лютого 1996 року, схвалений Конституційною комісією 11 березня 1996 року // Українське право. – 1996. –  № 1. – С. 100).

12. Водночас у тексті Конституції є надто багато статей, де особливі умови щодо можливостей обмеження прав законодавчим органом та обставини, за яких дозволяється законодавчому органові обмежувати права, почасти є надто нечітко сформульовано і є занадто широкими. А це «розв’язує руки законодавчому органові», даючи можливість йому надто надмірно втручатися у права. Сказане стосується, зокрема, частини другої статті 32 («не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини»), де видається надто сумнівним існування будь-якого зв’язку між обставинами, що дозволяють обмеження права («інтереси національної безпеки, економічного добробуту та прав людини»), та самим правом (захист проти «збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди»). Це ж стосується і частини третьої статті 34 (право на свободу думки і слова, на вільне вираження поглядів і переконань, яке може бути обмежено «в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя»). Так само це стосується і частини першої статті 36 (право на свободу об’єднання, обмеження якого можливе за законом «в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей»).

13. Геть окремішньо в Конституції постає право на свободу пересування (стаття 33). Його конституційний захист може бути цілком нівельовано дією законодавчого органу шляхом ухвалення звичайного закону, тому що у цьому разі дозволено законом встановлювати будь-які обмеження стосовно цього права.

14. Венеційська Комісія охарактеризувала перелік прав, стосовно яких не може бути встановлено обмежень в умовах воєнного або надзвичайного стану, як такий, що є «нереалістично задовгим». Комісія вказала на необгрунтованість включення сюди права на житло (стаття 47) та права на відшкодування (стаття 56) (Doc. CDL-INF (97)2).

15. З метою усунення недоліків, притаманних конституційним положенням стосовно можливого обмеження прав і свобод, варто українські формули якнайбільше наблизити до стандартів, що містяться у положеннях Європейської конвенції з прав людини.

Г’. Стосовно заголовної ролі cтатті 21:

16. З огляду на заголовну роль статті 21 відносно усіх інших положень Розділу ІІ варто оновити її редакцію. Потреба в її оновленні обумовлена принаймні двома чинниками. По-перше, стаття 21 (Розділ ІІ) та стаття 3 (Розділ І) – це дві статті Конституції, у формулах яких закладено ідею людської  гідності. Втім, положення частини першої статті 3 та положення статті 21 перебувають у стані дисгармонії, їм властива певна міра неузгодженості філософського характеру, що не можне не позначатися на їх юридичному змістові.

17. За формулою частини першої статті 3 саму людину та її гідність визнано в Україні «найвищою соціальною цінністю». Закріплення за людиною та її гідністю якісної характеристики, що випливає із поняття «соціальна цінність», не випадає сприймати інакше, аніж занесення до українського основоположного акта ідеї марксистського походження. У рамках марксизму людина per se (чоловік чи жінка) не виступає автономною (суверенною особою) із правами, які притаманні людині за її природою, а відтак – є невід’ємними та невідчужуваними. За марксистською теорією чоловік чи жінка – це людина, що виступає як «соціальна істота». Така «соціальна істота» є елементом «соціальної колективності», якою виступає держава. Сама ж держава (як «соціальна колективність») виступає «інструментом для перетворення суспільства» з кінцевою метою перетворення його на «комуністичне суспільство, позбавлене класової боротьби». Марксистське пояснення природи суспільства виключає можливість існування «прав особи, прикутих до стану природи, який передує виникненню держави». За такого підходу – існують лише права особи, «надані їй державою».

18. За положенням частини другої статті 21 права і свободи людини є невідчужуваними і непорушними. Така формула вказує на те, що тут Конституцією визнано природній характер прав людини. Приписи обох частин статті 21 Конституції є українським національним відтворенням того смислу прав людини, який вкладено в Декларації ООН 1948 р. як природніх прав.

19. Попри гармонійність (узгодженість поміж собою) положень частини першої і частини другої статті 21, усе таки цій статті як заголовній бракує формули, яка виступає визначальною та єднальною для усіх прав, що їх людина має за народженням (природою).  Така формула міститься у преамбулах обох Пактів ООН 1966 р., чітко вказуючи на те, що «права походять від гідності – внутрішньо притаманної людині». У цьому аспекті варто просуватися шляхом пошуку такої відповідної формули на доповнення статті 21, щоб у наслідку можна було, з одного боку – мінімізувати негативну роль формули частини першої статті 3 про людину та її гідність як «соціальну цінність», а з другого – відкрити простір для трактування людської гідності як засадничої цінності у всій українській конституційній системі людських прав. З цією метою можна скористатися національним досвідом Німеччини, у рамках якого Федеральний Конституційний Суд вивів людську гідність на рівень конституційної цінності у значенні: гідність людини – це «установчий принцип у системі основоположних прав» (BVerfGE (collection of decisions of the Federal Constitutional Court/FCC) 87, 209, 228 (1992). Такого підходу дотримується у своїй практиці також і Суд Справедливості Європейських Співтовариств, наголосивши у одному із своїх рішень на тому, що людська гідність є тим, що лежить в основі усіх інших прав, котрі містяться у докладніших переліках конкретнішого характеру, тим самим становлячи «інтелектуальне ядро усієї культури людських прав» (за посиланням на зарубіжне джерело (Human Rights: Concept and Standards, 2000).

Д. Стосовно понятійної послідовності та визначеності

20. У аспекті застосованих у тексті Конституції понять лише частина друга статті 3 та стаття 21 загалом (як загальні формули) перебувають у повній гармонії поміж собою, а тим, що забезпечує цю гармонію, виступає одне й те ж саме поняття – «права і свободи людини». Що ж стосується решти статей, то їх понятійний апарат у цьому аспекті – це суцільний калейдоскоп дещо відмінних понять. Увесь понятійний набір представлений чисельним термінологічним розмаїттям стосовно загальної категорії прав людини, котре має поширений характер по всьому тексту Конституції. Дисонуючи із закріпленим у статті 3 та статті 21 поняттям «права і свободи людини», із приписів інших статей постають такі категорії:

21. Уважне прочитання усіх цих статей показує, що усі такі чотири категорії у більшості випадків застосовано як тотожність до загального поняття «права людини». Досить переконливо про це свідчать, зокрема, положення двох окремих статей, які стосуються інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – у цьому випадку пункт 17 статті 85 передбачає, що парламент заслуховує щорічні доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні, а у статті 101 йдеться про здійснення Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

З іншого боку, аж ніяк не випадає сприймати усі наведені вище чотири категорії за їх юридичною сутністю як тотожність поняття «права людини». У будь-якому разі – постає проблема надскладного характеру, котру можна сформулювати наступним чином: як (за наявності такого розмаїття, представленого п’ятьма різними термінологічними конструкціями) провести лінію, котра б дозволяла чітко розуміти відмінність юридичної сутності, як мінімум, між такими поняттями, як – «права людини» і «права громадянина»,  «права людини» і «конституційні права і свободи», «права людини» і «права і свободи громадян». А якщо більше – то неодмінною виступає потреба вирізняти у всій системі конституційних положень стосовно прав людини в першу чергу ті, що належать до категорії так званих «негативних прав» (саме тих, що є «класичними», «традиційними» тощо), та ті, що належать до категорії «позитивних прав». Отже, у статтях Конституції України слід чітко розмежувати ці дві категорії прав.