Як позначилася на державному житті втрата чинності законом №2222-IV
Політреформа 2004 року стала викликом суспільству і владі, відкритою демонстрацією світовому співтовариству, що Україна розвивається і шукає нову сучасну європейську модель обслуговування владою інтересів кожного громадянина.
Той факт, що вона не виправдала покладених на неї сподівань, указує лише на те, що в молодої Української держави попереду ще тривалий шлях важких рішень і важливих перетворень. Рішенням Конституційного Суду від 30.09.2010 №20-рп/2010 Україну повернуто до базового конституційного устрою зразка 1996 року, яким установлювалася політична рівновага та єдність політичної нації. Проаналізуємо, які ж основні зміни відбулися в правовому просторі країни з 1.10.2010.
Маятник поділу влади
Після відновлення дії Конституції 1996 року чергові вибори Президента мають відбутися в останню неділю жовтня п’ятого року його повноважень. Відтепер глава держави отримав право призначати за згодою Верховної Ради Прем’єр-міністра, а також припиняти його повноваження та приймати рішення про його відставку. Крім того, Президент повноважний призначати за поданням Прем’єра членів Кабінету Міністрів, керівників інших цент¬ральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження на цих посадах. Президент призначає за згодою парламенту Генерального прокурора та звільняє його з посади; призначає та звільняє з посад за згодою Верховної Ради голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення. Глава держави утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Має право вето щодо прийнятих Верховною Радою законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд. У разі дострокового припинення повноважень Президента виконання його обов’язків тепер знову покладається на Прем’єр-міністра, а не на Голову ВР.
Водночас з’явилося чимало коментарів і пересторог як по¬літиків, так і науковців щодо можливих негативних процесів у формуванні політичної системи, оскільки Україна набула іншого статусу, а саме — президентсько-парламентської республіки. Такого роду побоювання мають право на існування. Проте двадцятирічний досвід державності свідчить, що зміни форм правління, які неодноразово відбувалися за цей час, суттєво не впливали на основні показники ефективності держави: економіку, рівень життя населення, суспільну злагоду, захищеність людини тощо.
Згадаємо хронологію по¬літичних змін, що відбувались у структурі та правовому становищі найвищих органів державної влади та встановлених правових взаємовідносинах між ними. Спочатку Україна була парламентською республікою. У цьому статусі вона проіснувала 1 рік і 5 місяців, починаючи з 16.07.90 — дати прийняття Декларації про державний суверенітет України, за якою «дер¬жавна влада в республіці здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу та судову», а посада Президента відсутня до 1.12.91 — дати обрання першим Президентом України Леоніда Кравчука.
Це фактичний початок інституту президентства в нашій країні, проте юридично він започаткований законом УРСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5.07.91 №1293-XII, яким було передбачено, що «до вступу Президента на посаду надані йому цим Законом повноваження виконуються тими ж органами і посадовими особами, які їх до цього виконували».
Продовжуючи історичний розгляд становлення форм правління, згадаймо указ «Про керівництво Кабінетом Міністрів України» від 27.09.93 №383/93, яким у зв’язку з постановами ВР від 21.09.93 «Про Уряд України» та «Про доручення Уряду України» задля посилення керівництва всіма структурами виконавчої влади в центрі й на місцях, оперативного розв’язання завдань економічних реформ, утвердження ринкових відносин, досягнення стабільності в усіх сферах су¬спільного життя постановлено, що відповідно до ч.1 ст.1141, пп.3-1 і 4 ст.1145, ч.1 ст.117 Конституції (1978 року) Президент здійснює безпосереднє керівництво Кабінетом Міністрів. Фактично від цього моменту гарант узяв на себе повноваження глави виконавчої гілки влади, що схилило Україну в бік розвитку як президентської республіки.
Проте де-юре впродовж майже 4 років, починаючи з 1.12.91 (з 5.07.91) до 8.06.95 — дати укладення Конституційного договору про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції, Україна була парламентсько-президентською республікою. За Конституційним договором (діяв до 28.06.96), а потім за Основним Законом (з 28.06.96 до 1.01.2006), Україна чи не найдовше у своїй історії була президентсько-парламент¬ською республікою.
Останні роки, з 1.01.2006 (коли набрали чинності зміни та доповнення до Конституції, внесені законом №2222-IV) до 30.09.2010 (дати визнання КС неконституційним цього закону), Україна існувала як парламентсько-президентська республіка. І ось тепер, тобто з 30.09.2010, розпочався процес повернення до президентсько-парламентської республіки.
Зміни і наслідки
Облишивши питання щодо якісних оцінок кожної складової згаданих форм правління, можна констатувати їх невтішні наслідки: жодні зміни не сприяли кардинальному поліпшенню життя простого українця. Очевидно, що причини такого явища треба шукати в чомусь іншому. Можливо, в нашій ментальності, в недостатньому рівні по¬літичної та правової культури, поширенні корупційних явищ тощо.
Не слід перебільшувати й значення чергових змін, оскільки вони не зачіпають прав та свобод людини і громадянина, не посягають у цілому на життєдіяльність нашої держави. Вони стосуються тільки Президента, парламенту та Уряду.
Принагідно зазначимо, що відносно часті зміни у формах правління та системі державної влади не є позитивним явищем, оскільки це не сприяє стабільності конституційного процесу, негативно впливає на су¬спільну злагоду, породжуючи невпевненість громадян і недовіру населення до вищих органів влади. Наприклад, системний конфлікт між колишнім Президентом, Верховною Радою та Урядом грунтувався на оманливому переконанні, що саме хтось один із цих органів представляв інтереси громадян України. Насправді народні депутати, які сформували коаліцію на чолі з Юлією Тимошенко, представляли інтереси політичних партій, до яких вони належали, а не сукупну думку виборців, які голосували за ці партії.
Тож слушною є думка Президента Віктора Януковича щодо повернення до мажоритарної системи виборів. Конституційний склад Верховної Ради, на нашу думку, має становити не 450, а з 54 народні депутати (по 2 від Автономної Республіки Крим, кожної області, мм.Києва та Севастополя), яких слід обирати на основі загального рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки. Такі зміни до ст.76 Конституції, без сумнівів, мали б значні переваги як з політичного, так і економічного погляду. Менша кількість народних обранців сприяла б консолідації та злагоді суспільства, оптимізації законодавчого процесу.
До попередніх правових позицій
Повертаючись до рішення КС №20-рп/2010, зауважимо, що разом із втратою чинності законом №2222-IV повернулися до життя окремі рішення Суду, які не застосовувалися пов¬ністю або в окремих частинах унаслідок зміни положень Основного Закону, щодо яких вони приймалися. Йдеться виключно про акти, якими надається офіційне тлумачення приписів Конституції.
Так, знову «працюють» рішення КС:
- від 13.05.97 №1-зп (щодо несумісності депутатського мандата);
- від 17.05.2001 №5-рп/2001 (стосовно змін до закону про бюджет);
- від 17.10.2002 №16-рп/2002 (щодо суміщення службової діяльності керівників органів виконавчої влади);
- від 17.10.2002 №17-рп/2002 (стосовно повноважності Верховної Ради);
- від 28.01.2003 №2-рп/2003 (про повноваження Президента реорганізовувати центральні органи виконавчої влади);
- від 5.03.2003 №5-рп/2003 (щодо звернення народних депутатів до Національного банку);
- від 14.10.2003 №16-рп/2003 (про направлення запиту до Президента);
- від 25.12.2003 №21-рп/2003 (щодо особливості здійснення виконавчої влади та міс¬цевого самоврядування у м.Києві);
- від 19.05.2004 №11-рп/2004 (про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради);
- від 13.10.2005 №9-рп/2005 (щодо особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в районах м.Києва).
Рішення без застосування
Водночас не можуть застосовуватися ті рішення КС, які приймалися щодо положень акта найвищої юридичної сили в редакції закону №2222-IV:
- від 9.10.2007 №7-рп/2007 (про офіційне тлумачення положень ч.4 ст.94 Конституції);
- від 11.12.2007 №12-рп/2007 (щодо порядку припинення пов¬новажень членів Кабінету Міністрів);
- від 25.06.2008 №12-рп/2008 (стосовно перебування народного депутата в депутатській фракції);
- від 28.04.2009 №8-рп/2009 (щодо офіційного тлумачення положення ч.8 ст.83 Конституції в системному зв’язку з положеннями чч.6, 7 ст.83, п.9 ч.1 ст.106, чч.3, 4 ст.114 Основного Закону);
- від 6.04.2010 №11-рп/2010 (про офіційне тлумачення положень ч.6 ст.83 Конституції, ч.4 ст.59 Регламенту ВР стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді).
Особливої уваги та обережного застосування тепер також потребують ті рішення Суду, які приймалися з 1.01.2006 до 30.09.2010 і, хоч прямо й не стосувалися статей, щодо котрих діяли зміни та/або доповнення, внесені законом №2222-IV, в мотивувальних частинах яких судді керувалися правовими позиціями КС, сформованими в рішеннях, що приймалися відносно статей Конституції, викладених у редакції та/або зі змінами, внесеними законом №2222-IV.
Таким, наприклад, є рішення КС від 26.02.2009 №6-рп/2009, в абз.1 п.3.2 мотивувальної частини якого сказано, що «си¬стемне порівняння положення п.12 ч.1 ст.85 Конституції з приписами пп.12-1, 18, 21 ч.1 цієї статті, як зазначено в рішенні КС від 11.12.2007 №12-рп/2007 (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів), свідчить про те, що подання Президента не вимагається для здійснення Верховною Радою свого конституційного повноваження звіль¬няти з посад Прем’єр-міністра, мі¬ністра оборони, міністра закордонних справ або вирішувати питання про їх відставку». Використання тут правової позиції рішення №12-рп/2007 мало опорне і ключове значення для висновків у цій справі. Отже, сьогодні рішення №6-рп/2009 має бути піддано юридичному ана¬лізу на його сумісність із приписами Конституції 1996 року.
Аналізуючи мотивування
Окремим питанням стає ви¬вчення прийнятих Судом у пе¬ріод з 1.01.2006 до 30.09.2010 рішень щодо офіційного тлумачення приписів акта найвищої юридичної сили, на які не поширювалися зміни та доповнення закону №2222-IV, але в мотивувальній частині яких КС керувався чи посилався на положення, змінені та/або доповнені цим законом. Питанням для вивчення є те, наскільки використання цих конституційних норм вплинуло на прийняття Судом рішення.
Зрозуміло, що закон зворотної сили не має, тому рішення, якими були визнані неконституційними нормативно-правові акти в цілому або в окремих частинах, якщо при цьому КС керувався статтями, зміненими та/або доповненими законом №2222-IV, не можуть бути переглянуті. Проте, оскільки Суд широко практикує оперування правовими позиціями минулих рішень, на наш погляд, доречно піддати правовому аналізу й у подальшому обачливо використовувати й окремі рішення щодо відповідності Конституції нормативно-правових актів.
Отже, в політико-правовому житті нашої держави відбуваються досить істотні зміни. Рішення КС №20-рп/2010, без¬умовно, має суттєве політико-правове значення. Подобається воно комусь чи ні, але його слід виконувати. Це доленосне рішення, оскільки воно повертає до життя Конституцію 1996 року, яка раніше Венеціанською комісією була визнана найкращою у світі.
Підсумовуючи, маємо застерегти: зазначені зміни, що стосуються позицій КС, напрацьованих до та після скасування закону №2222-IV, мають ураховуватись як юристами-практиками, так і депутатами різних рівнів з особливою увагою.
Валентин ГОЛОВЧЕНКО,
науковий консультант судді Конституційного Суду України, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України;
Андрій ПОТЬОМКІН,
аспірант Національної академії СБУ
Коментарі
Статья очень интересная. Ее полезно прочитать не только юристам. но прежде всего депутатам.