Лише адмінсуди можуть забезпечити рівність сторін у спорах із суб’єктами владних повноважень
Компетенцію адмінсудів визначено в Кодексі адміністративного судочинства. Також застережено, що юрисдикція адмінсудів «поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку з здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій» (ч.1 ст.17 КАС). Водночас у парламенті час від часу з’являються законодавчі ініціативи, які начебто покликані розмежувати компетенцію судів різної спеціалізації.
Спроби законодавчого перерозподілу
Так, свого часу активно обговорювався проект Кодексу господарського судочинства (№2777 від 16.07.2008), яким, на думку його авторів, передбачалося чітко розмежувати повноваження господарських та адміністративних судів. Цим проектом, порівняно з чинним Господарським процесуальним кодексом, пропонувалося розширити коло відносин, які підлягають розгляду в госпсудах, та запровадити нові види господарського судочинства. Відповідно до положень законопроекту правовідносини, які можуть бути предметом спору в господарських судах, охоплювали юрисдикцію цивільних та адміністративних судів, що могло створити умови для виникнення спорів з приводу розмежування юрисдикції. Врешті-решт 11.04.2012 був зареєстрований проект постанови про відкликання цієї законодавчої ініціативи, який, на жаль, дотепер не розглянутий.
Проте на розгляді Верховної Ради залишається не менш руйнівний для адмін’юстиції проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо справ, підсудних господарським та адміністративним судам України)», яким пропонується віднести до юрисдикції господарських судів деякі категорії спорів за участю суб’єктів владних повноважень, де йдеться про:
• припинення юридичних осіб;
• передання в користування чи власність земельних ділянок, об’єктів рухомого та нерухомого майна, інших об’єктів права власності, в тому числі тих, що належать державі або територіальній громаді;
• застосування до суб’єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій;
• сплату податків та інших обов’язкових платежів і зборів до бюджетів, державних цільових фондів тощо.
На думку авторів документа, прийняття такого закону спричинене нагальною потребою у врегулюванні проблеми розмежування компетенції адміністративних та господарських судів, що гостро постала з набранням чинності КАС. Одначе практика судів вищої інстанції та наш власний досвід показують, що від початку роботи адмінсудів за наведеними в законопроекті категоріями спорів не виникало жодних проблем щодо розмежування юрисдикції. Натомість прийняття закону може дійсно призвести до «конкуренції» компетенції судів.
По-перше, всі категорії спорів, які автори законопроекту пропонують фактично перенести з юрисдикції адміністративних судів до юрисдикції судів господарських, виникають із публічно-правових відносин, в яких суб’єкти владних повноважень (органи місцевого самоврядування, податкові органи, органи державної реєстрації тощо) реалізують свої управлінські функції. Тобто ці спори підпадають під визначення справи адміністративної юрисдикції, наведене в ст.3 КАС, а не справи, підвідомчої господарським судам (ст.12 ГПК). Ідеться не про здійснення господарської діяльності, а реалізацію суб’єктом владних повноважень своїх управлінських функцій у певних публічно-правових відносинах.
По-друге, ГПК не містить порядку та механізму розгляду публічно-правових спорів. На відміну від адміністративного судочинства, у господарському не існує ні принципу офіційності, ні презумпції вини суб’єкта владних повноважень. Але саме завдяки цим принципам в адміністративному процесі забезпечується рівність сторін, реальне застосування принципу верховенства права. Більше того, ці принципи жодним чином не можуть застосовуватися в господарському судочинстві.
Таку думку розділяє головне науково-експертне управління ВР, яке у своєму висновку на вищеназваний проект закону зазначило, що віднесення до компетенції госпсудів публічно-правових спорів вимагає поширення на порядок їх розгляду відповідних норм КАС, оскільки в ГПК такі норми відсутні. Отже, прийняття проекту призведе не до законодавчого розмежування юрисдикції, а до перехрещування компетенції. Крім того, через відсутність у ГПК ефективних механізмів вирішення публічно-правових спорів прийняття такого закону зруйнує мету запровадження в Україні адміністративного судочинства, зумовлену об’єктивною необхідністю створення особливих умов розгляду спорів між громадянином і державою.
Гарантії рівності
Будучи головою Вищого адміністративного суду, Олександр Пасенюк ще на початку становлення адмін’юстиції наголошував, що держава має важелі влади (насамперед примус) стосовно як фізичної, так і юридичної особи. Як наслідок, у відносинах між державними органами та громадянином від початку закладено ознаки нерівності. Службова особа має всі можливості забезпечити своє рішення. І саме адмінсуди виступають у ролі арбітра для дотримання рівності сторін.
Підрозділ ДПС в Україні є органом державної влади та відповідно до приписів пп.41.1.1 п.41.1 ст.41 ПК — контролюючим органом «щодо податків, які справляються до бюджетів та державних цільових фондів… а також стосовно законодавства, контроль за дотриманням якого покладається на органи державної податкової служби». Для виконання зазначених функцій органи ДПС наділені певними повноваженнями, зокрема й щодо застосування санкцій та примусу до платників податків. Останні ж будь-якими правами щодо застосування до органів контролю примусу або санкцій не наділені. У разі невиконання органом ДПС своїх обов’язків щодо дотримання процедури реалізації власних повноважень платник має право лише на вирішення цього конфлікту в компетентних органах, звернення до яких породжує податковий спір.
Таким чином, нерівність сторін є безперечним фактом. Тоді логічним є звернення платника податків по захист своїх прав саме до адміністративного, а не господарського суду. Адже в господарському судочинстві законодавець хоча й передбачив рівність сторін, але не надав суду повноважень виходити за межі позовних вимог, за власною ініціативою виявляти та витребувати докази, метою чого є повний захист прав позивача. Тільки суди адміністративної юрисдикції завдяки дії принципу офіційності врівноважують сторони податкового спору, що зумовлено характером правовідносин між платником податків та органом контролю, а також завданням адмінсудочинства.
Проте нелогічними в цій ситуації виглядають підстава виникнення спору та його віднесення до певного типу юрисдикції. На наш погляд, проблема не в діях (до того ж «адміністративні дії», — взагалі незрозуміле словосполучення), а в змісті правовідносин, у підставі спору. Нею є те, що відповідний документ податкового органу породив негативні наслідки для платника, які він має право оскаржити в порядку саме адміністративного судочинства.
В Україні у зв’язку з намаганням гарантувати визначені Основним Законом пріоритети запроваджено адміністративну юстицію — як форму судового захисту прав і свобод громадян. Адже в системі конституційних гарантій прав та свобод людини особлива роль відводиться судовому контролю за публічним управлінням.
Водночас представники господарських судів уважають, що 30—40% справ, які розглядаються в адмінсудах і пов’язані з господарською діяльністю, потрібно повернути в госпсуди, ще 20% — в загальні суди, «і тільки спори, пов’язані із захистом інтересів осіб у публічно-правових відносинах від порушення з боку суб’єктів владних повноважень, повинні розглядати «адміністративники».
Так, унаслідок реформи судової системи, появи та розвитку адмін’юстиції частина спорів, які розглядали госпсуди, перейшла до компетенції адмінсудів. Навряд чи можна розглядати це як нелогічний та хибний крок. Поява адмінсудів — це не просто похідна реорганізація системи судової влади, це унікальна можливість захисту права особи в спорах з державою. Унікальність полягає в тому, що лише в межах адмін’юстиції існує презумпція винуватості влади. Покладення на відповідача обов’язку доведення правомірності свого рішення (дії чи бездіяльності), на нашу думку, є встановленням рівноваги між сторонами у справі. Таким чином, адмінсуди виступають у ролі арбітра для забезпечення рівності сторін.
Об’єктивно чи суб’єктивно?
Водночас треба погодитися з тим, що адмінсудам слід залишити тільки ті спори, які відповідають суті їхньої діяльності, тобто пов’язані з оскарженням адміністративних актів. Так воно і є. Та хіба оскарження податкового повідомлення-рішення не належить до цієї категорії справ?
Не зовсім зрозумілим, щоправда, виглядає посилання на оскарження адміністративних актів, які стосуються приватних осіб. Складно остаточно визначитися, що таке «приватна особа». Мабуть, треба орієнтуватися на конструкції, притаманні чинному законодавству. І цивільне, і господарське, і адміністративне, і податкове законодавство базуються на традиційних і зрозумілих поняттях — «фізична та юридична особа». Безумовно, може йтися про низку похідних учасників (відокремлений підрозділ, СПДФО і т.д.), але складно дати визначення приватної особи як єдиного поняття. Це може бути і фізична особа, і СПДФО, і юридична особа. Але проблема в іншому — кожен з них братиме участь у відносинах у специфічному правовому режимі та користуватиметься специфічними правовими засобами.
Така принципова визначеність і в ГПК, і в КАС, на наш погляд, не викликає жодних об’єктивних підстав для ревізії компетенції спеціалізованих судів. Законодавець усе визначив.
Справа в іншому — в суб’єктивних підставах. Адже податкові спори виступають істотним важелем впливу. Зумовлюється це й коштами, пов’язаними зі справлянням податків та зборів, і тими наслідками, які випливають із судового рішення. Саме ця підстава — «коштонасиченість» податкових спорів — і зумовлює принципову боротьбу за них. Але відверто відповімо: ми бажаємо перетягнути податкові спори до господарської юрисдикції для того, щоб господарські суди стали ще впливовішими, чи спробуємо знайти об’єктивні чинники, на підставі яких зробимо висновок щодо належності цього типу спорів іншим спеціалізованим судам?
Якщо піти першим шляхом, то слід відкинути будь-які спроби пояснити те, що пояснити не можна, та «призначити» податкові спори господарськими. Якщо обрати другий шлях, то необхідно погодитися з грунтовними підставами належності податкових спорів до адміністративної юрисдикції.
Критерій розмежування та відповідальність
Поставити крапку в дискусії щодо розмежування юрисдикції судів може інший законодавчий підхід, який замість перерозподілу компетенції щодо вирішення окремих категорій справ визначить критерієм розмежування суб’єктний склад учасників спору. Такий критерій є зрозумілим та має стати визначальним орієнтиром для передання справи на вирішення адміністративного суду. Адже закон об’єктивно не може передбачати всіх випадків життя, він повинен надати критерії для визначення виду тих чи інших справ.
За запропонованим критерієм, юрисдикцію справи — адміністративна чи господарська (цивільна) — визначатиме суб’єкт, до якого висуваються позовні вимоги, а характер суб’єктивного права, яке порушено, для адміністративної юрисдикції не матиме жодного значення. КАС не містить застережень щодо захисту лише публічних прав особи. Визначальним є те, що права (публічні чи цивільні) порушені суб’єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах, тобто при здійсненні ним своїх повноважень.
Іншим актуальним питанням, яке потребує законодавчого втручання, є відповідальність суб’єктів владних повноважень за невиконання або неналежне виконання покладених на них процесуальних обов’язків. Застосування судами заходів процесуального примусу, передбачених ст.269 КАС, не тягне за собою будь-яких несприятливих наслідків для таких суб’єктів. Доповнення кодексу положеннями про відповідальність посадових осіб за невиконання вимог суду або неналежне виконання процесуальних обов’язків має стати дієвим механізмом задля забезпечення своєчасного та якісного розгляду справи.
Урешті-решт цілі в усіх видів судової юрисдикції єдині: забезпечення дієвого та своєчасного захисту прав позивачів, утвердження верховенства права та побудова правової держави. Досягти бажаного результату може тільки налагоджена система та спільна праця всіх гілок влади. Саме за таких умов буде забезпечена головна юридична гарантія захисту прав і свобод громадян — справедливий судовий захист.
P.S. Редакція «ЗіБ» запрошує представників господарського судочинства до продовження дискусії на сторінках нашого видання.
Весь номер в форматі PDF
(pdf, 3.04 МБ)
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!