Закон і Бізнес


Сами мы не местные

Институт представителей Президента в регионах может создать риски вмешательства в деятельность органов самоуправления


В дополнение к новым полномочиям органы местного самоуправления получат влиятельного и эффективного контроллера.

№27 (1169) 05.07—11.07.2014
МАРИНА ПАРИНОВА, адвокат, правозащитник
4222
4222

На сайте Верховной Рады уже опубликован текст разработанного Президентом проекта изменений в Конституцию. Спешка в написании таких фундаментальных документов не является оправданной и как усматривается из текста проекта, он содержит целый ряд негативных аспектов, которые могут привести к чрезмерной концентрации власти у главы государства. Кроме того в тексте проекта не нашла своего отражения, анонсированная децентрализация власти.


Нефракційна більшість

Змінами, які пропонується внести до ст.83 Конституції, замість поняття «коаліція депутатських фракцій» вводиться поняття «парламентська коаліція». В останню, як і раніше, повинна входити більшість народних депутатів від конституційного складу ВР.

Проте вказівка на те, що це вже не коаліція депутатських фракцій, дозволить формувати парламентську більшість із депутатів, а не фракцій, що сприятиме таким негативним явищам, як перехід народних обранців з однієї політичної партії в іншу, як внутрішньопарламентська корупція, нестабільна робота ВР. Відміна імперативного мандата, передбачена в проекті (зміни ст.81), також сприятиме постійному процесу «переформування» парламентських коаліцій, що, у свою чергу, дестабілізує не лише роботу Ради, а й діяльність інших органів і посадових осіб, у призначенні та звільненні яких бере участь парламент.

Генпрокурор — у залежності

Відповідно до змін, які пропонується внести до п.25 ч.1 ст.85 Конституції, ВР за поданням Президента призначатиме Генпрокурора, а також зможе висловити йому недовіру, що призведе до його відставки з посади. Таким чином, і надалі збережеться виключно політичний вплив на процедуру призначення та звільнення Генпрокурора, який неодноразово було розкритиковано Венеціанською комісією.

Так, щодо питання призначення Генпрокурора у висновку Венеціанської комісії CDL-AD (2006) 029 від 17.10.2006 наголошується: «Важливо, щоб спосіб відбору Генерального прокурора мав довіру громадськості й повагу представників судової та правової професій. Таким чином, у процесі відбору повинен ураховуватися професійний, а не політичний досвід... Тому пропонується, щоб увага була приділена створенню комісії з призначення, яка складалася б з осіб, які мають повагу громадськості й довіру Уряду».

Стосовно звільнення з посади в п.39 доповіді Венеціанської комісії від 3.01.2001 CDL-AD (2010) 040 наголошується, що «закон про прокуратуру повинен чітко визначити умови дострокового звільнення з посади Генерального прокурора». ВК хотіла б піти ще далі, передбачивши підстави для можливого звільнення з посади в самому тексті Конституції. Більше того, повинна існувати обов’язкова вимога, щоб до ухвалення будь-якого рішення експертний орган дав свій висновок щодо того, чи існують достатні підстави для звільнення з посади.

З питання висловлення парламентом недовіри Генпрокуророві в п.32 експертного висновку Ради Європи щодо проекту закону «Про прокуратуру» від 25.09.2009 DGHL (2009) 23 наголошується: «Це становище нас турбує, тому що не вказує ніяких підстав вираження недовіри. Законопроект у його нинішньому вигляді дозволяє ВР наполягти на звільненні рішучого Генпрокурора, який прагне суворо, але справедливо викорінювати корупцію серед політиків і з погляду компетентності повністю відповідає своїй посаді. З погляду сучасних європейських стандартів це положення законопроекту неприйнятне».

Зважаючи на це, питання щодо політичного впливу на процес призначення та звільнення, існування дієвих гарантій незалежності, зокрема від політично мотивованого припинення повноважень, є важливим для Генпрокурора. Проте ні підстав, ні гарантій, ні участі незалежного органу проект змін до Конституції не передбачає.

«Неєвропейська» прокуратура

Зміни до ст.121 Конституції не передбачають скорочення функцій та повноважень прокуратури з метою приведення їх у відповідність із європейськими стандартами, зокрема щодо обмеження діяльності прокурора у сфері представництва інтересів громадянина в судах.

Разом з тим у п.17 висновків Венеціанської комісії CDL-AD (2009) 048 від 27.10.2009 указано, що «роль прокурора в захисті прав і свобод людини та громадянина повинна обмежуватися конкретними й чітко та вузько визначеними випадками... У цілому ж загальний захист прав людини не є сферою діяльності органів прокуратури; краще, коли цим займається не прокуратура, а омбудсмен».

Діяльність прокуратури повинна бути зосереджена на монопольному здійсненні державою кримінального переслідування й інших функціях у системі кримінального правосуддя, а також на пов’язаній із засобами судового захисту функції контролю за законністю затримання, виконанні кримінальних покарань і застосуванням заходів безпеки, мовиться в п.20 Тематичного довідника експертів Ради Європи щодо принципів українського проекту закону про прокуратуру.

У доповіді Венеціанської комісії від 3.01.2011 CDL-AD (2010) 040 також наголошується, що прокуратура повинна зосередити свою діяльність на кримінально-правовій сфері.

Незмінними в положеннях ст.121 Конституції залишились і норми про строк повноважень Генпрокурора. Хоча свого часу ВК у висновку CDL-AD (2006) 029 від 17.10.2006 відзначила, що «термін повноважень Генпрокурора може бути подовжений від 5 до 7 років. Цей тривалий термін зменшить політизацію та міг би стати гарантією безсторонності Генпрокурора. А краще було б, якби Генпрокурор міг залишатися на своїй посаді до досягнення ним пенсійного віку або ж, якщо певний строк повноважень доцільний, слід виключити можливість переобрання».

Регіональні представництва

Новою ст.1071 Конституції передбачається створення інституту представників Президента в регіонах і районах. Такі особи призначатимуться на посади та звільнятимуться виключно главою держави, будуть повністю підзвітні й підконтрольні йому.

За таких умов Кабмін, як найвищий орган в системі органів виконавчої влади (ч.1 ст.113 Конституції), повністю усувається від керівництва й контролю за такими представниками. Хоча деякі конституційні повноваження таких органів (ст.1071) безпосередньо пов’язані зі здійсненням виконавчої влади.

Так, постійні представники Президента координуватимуть взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади, а також спрямовуватимуть діяльність усіх територіальних органів центральних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнного стану.

За відсутності чіткого визначення поняття «координація» при подальшому нормативному регулюванні в зміст цього поняття можуть бути закладені такі повноваження, які дозволять пов­ністю контролювати територіальні органи виконавчої влади та впливати на процес їх діяльності.

Не менш цікавими виглядають і такі повноваження представників Президента, як нагляд за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

У здійсненні такого нагляду за органами місцевого самоврядування вбачаються неузгодженості з ст.8 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає, що будь-який адміністративний контроль за місцевою владою може здійснюватися тільки в порядку й випадках, передбачених Конституцією та законом. Запропоновані в законопроекті зміни чітко не регулюють ні процедур, ні випадків, коли здійснюватиметься такий нагляд, а такі правові конструкції, як «нагляд за відповідністю Конституції та законам України», не виключають ризиків довільного й необгрунтованого втручання в діяльність органів місцевого самоврядування.

Крім того, такі широкі рамки наглядових функцій, зокрема щодо нагляду за відповідністю законам актів органів місцевого самоврядування, призведуть до того, що представники Президента фактично перетворяться на аналог нинішніх прокурорів, з їх функцією загального нагляду, яку не­одноразово критикували ПАРЄ й ВК.

Місцевий розподіл

Змінами до ст.133 Конституції запроваджується нова система адміністративно-територіального устрою з такими одиницями, як регіон, район і громада. При цьому громадою визнається адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або кілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території. Таким чином, зникають такі адміністративно-територіальні одиниці, як міста, райони в містах, селища й села. Вони згідно з чинною концепцією є лише населеними пунктами, а низовою адміністративно-територіальною одиницею є саме громада.

Цей момент є важливим, оскільки відповідно до рішення Конституційного Суду №11-рп/2001 «адміністративно-територіальна одиниця — це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування». З огляду на це незрозумілим у проекті є вживання таких понять, як «сільський, селищний, міський голова» або «сільська, селищна, міська рада», оскільки їх використання може дати підстави для суперечок з приводу того, що органи місцевого самоврядування повинні створюватися в кожному населеному пункті як просторовій основі їх діяльності.

Не до кінця доопрацьованими виявилися й інші положення Конституції в питанні однакового використання правових понять. Наприклад, у ст.95 залишилося без змін поняття «територіальна громада».

Крім того, незрозумілим у проекті (ст.140) видається й наявність положень про те, що створення й ліквідація районів у містах належить до компетенції відповідних місцевих рад. Оскільки згідно із запропонованою в проекті концепцією райони в містах не є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, то їх створення взагалі не допускається.

Разом з тим, окрім зміни підходів до системи адміністративно-територіального устрою й, відповідно, системи органів місцевого самоврядування, законопроект не містить положень, які можна було б розглядати як децентралізацію владних повноважень.

Свого часу в п.6 рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи Rec 348 (2013) «Місцева і регіональна демократія в Україні» наголошувалося на тому, що існують такі проблеми місцевого самоврядування в Україні:

«а) законодавство обмежує здатність місцевих органів влади приймати рішення та вирішувати свої справи — «питання місцевого значення», і той факт, що місцеві органи не можуть повністю здійснювати свої повноваження з усіх питань, що їх стосуються, створює проблему відносно стст.3 та 4 хартії; <…>

с) обмеження фінансової самостійності місцевих органів влади через обмеження системи міжбюджетних відносин, а також недостатнє супутнє фінансування делегованих повноважень не завжди гарантують прозорість, зокрема при розподілі дотацій і трансфертів, а також складність формули вирівнювання, що ускладнює її застосування до регіонів;

d) відсутність чіткого розме­жування повноважень та адміністративної діяльності між установами центрального Уряду і місцевими та регіональними органами влади, що може привести до перетину або дублювання при здійсненні повноважень та спричинити втручання центру (в особі глави адміністрації) у діяльність місцевих органів влади та недотримання положень ст.8 хартії».

У жодному із цих питань проект №4178а не передбачає достатніх гарантій для органів місцевого самоврядування. Зокрема, їхніх повноважень щодо вирішенням питань місцевого значення, чіткого розмежування таких повноважень між різними ланками органів місцевого самоврядування та їх відмежування від повноважень територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Також відсутні поступки й у питанні фінансової самостійності органів місцевого самоврядування.

Ризик підконтрольності

Змінами до ст.144 Конституції вводиться механізм контролю за конституційністю рішень органів місцевого самоврядування. Зокрема, дія таких рішень з мотивів їх невідповідності Конституції зупиняється Президентом за поданням його представника з одночасним зверненням до КС.

Проте найбільш проблемним у змінах до ст.144 є положення про те, що порушення рішенням органу місцевого самоврядування Конституції, встановлене у висновку КС, дає главі держави право достроково припинити повноваження такого органу. Підставою для цього може стати будь-яке порушення Основного Закону незалежно від його характеру. Крім того, загальний та нечіткий характер значної частини конституційних норм істотно збільшує ризик можливих порушень. Такий підхід видається неприйнятним з погляду європейських стандартів.

Так, згідно з ч.3 ст.8 Європейської хартії місцевого самоврядування адміністративний нагляд за місцевими владами здійснюється так, щоб забезпечити відповідність втручання органу контролю.

Відповідно до рекомендації Комітету міністрів Ради Європи №R(98)12 про нагляд за діяльністю органів місцевої влади ухвалення адміністративних санкцій до представників органів місцевої влади (тимчасове відсторонення або звільнення представників, обраних на місцевому рівні, і розпуск органів місцевої влади) дозволяється тільки у виняткових випадках. Причому застосовувати ці санкції необхідно лише разом з обов’язковими гарантіями з метою забезпечити їх відповідність вільному застосуванню місцевих виборчих мандатів.

Натомість відповідно до ст.1071 проекту №4178а представники Президента наглядатимуть, зокрема, за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування. Якщо механізм конституційного контролю хоча б окреслено у ст.144 проекту, то механізм кон­тролю за законністю таких рішень не розкрито навіть у загальних рисах і, вочевидь, деталізуватиметься у законодавчих актах. Однак у Конституції відсутні будь-які обмеження щодо такого контролю, зокрема щодо порядку та наслідків його здійснення, а також можливих адміністративних санкцій, які можуть накладатися представниками Президента. На практиці це може призвести до того, що на законодавчому рівні буде закріплений механізм, який не міститиме гарантій захисту від необгрунтованого втручання в діяльність органів місцевого самоврядування та їх повного підпорядкування впливу глави держави.

Таким чином, введення інституту представників Президента з повноваженнями фактично загального нагляду, наявність таких інструментів, як можливість дострокового припинення повноважень органу місцевого самоврядування, а також відсутність на рівні закону чітких гарантій у процесі контролю за законністю їх рішень  переконливо свідчать, що запропоновані зміни призведуть не до децентралізації, а фактично до повного підпорядкування системи органів місцевого самоврядування главі держави.