Закон і Бізнес


Бикамерализм как требование времени

Будет ли действенным двухпалатный парламент в унитарном государстве?


№23 (1165) 07.06—13.06.2014
НИКОЛАЙ ОНИЩУК, ректор Национальной школы судей Украины, доктор юридических наук
13612
13612

Решением Верховной Рады образована временная специальная комиссия по вопросам подготовки законопроекта о внесении изменений в Конституцию. Речь идет не только о собственном усовершенствовании Основного Закона, но и об обеспечении легитимизации конституционного порядка. При этом очевидно, что высший законодательный орган, политический истеблишмент не могут не реагировать на запросы общества, региональных сообществ на децентрализацию власти. Сильное государство должно строиться, опираясь не только на центральную власть, но и на общность интересов всех его региональных составляющих. В основе этого процесса — переход к двухпалатности парламента.


Конституційна традиція та парламентаризм в Україні

Жодна з унітарних країн Старого світу, порівнянна за територією та населенням з Україною, не може собі дозволити обходитись однопалатним парламентом. Тим більше, коли йдеться про країну з надзвичайно багатоманітними культурними, історичними, етнонаціональними особливостями, які властиві нашій державі.

Проблема децентралізації влади стояла та стоїть досить гостро протягом усього періоду незалежності України. Адже без належного розподілу повноважень між «поверхами» влади з відповідним переданням ресурсів на місця доволі складно говорити про реальне й дієве місцеве самоврядування. Події, що нині розгортаються в Україні, підтверджують справедливість тези про те, що надмірна централізація влади має наслідком її слабкість. Адже більшість питань мають вирішуватися на місцях, а виконання рішень не повинне залежати від передання відповідних ресурсів зі столиці. У цьому контексті ідея двопалатності парламенту розглядається як один з інструментів забезпечення збалансованого розвитку регіонів та рівної їх участі в ухваленні владних рішень національного масштабу.

Для унітарних держав ідея двопалатності парламенту є суперечливою, оскільки в ній убачають сепаратистські інтенції. Тут діє ідеологема, згідно з якою бікамералізм поряд із сепаратизмом розглядається як потенційна або реальна загроза національній єдності, єдності держави.

Як предтечу двопалатності парламенту в Україні розглядають традиції вирішення питань державного значення Радою генеральної старшини і Козацькою радою у Війську Запорізькому та в період Гетьманщини. Однак це лише попередники вітчизняного парламентаризму.

Реальна практика двопалатності парламенту була у Великому князівстві Литовському та Речі Посполитій, в яких уже в період середньовіччя функціонували парламенти. Це має важливе значення для з’ясування змісту реальної практики парламентаризму, яка відображає власне національну конституційну традицію, тобто є придатною до застосування та реально й дієво функціонує. Звісно, в період середньовіччя лише формувався механізм представництва й націй у сучасному розумінні ще не існувало. Адже сучасні концепції національного суверенітету та нації-держави склались у результаті становлення Вестфальської системи світового порядку 1648 року.

До речі, сьогодні ця система перебуває в глибокій кризі, що пов’язано насамперед з інвазією Росії в Грузію 2008 року та анексією цією ж державою Криму. Паралельно ці процеси відбуваються на фоні глобалізації та інтеграції, що зумовлює зміну парадигми діяльності парламентів. Їх діяльність за таких умов нагадує певне мереживо, оскільки виникає необхідність узгодження рішень не тільки в трикутнику «парламент — глава держави — уряд». Мереживо взаємодії парламенту забезпечується також із регіональними представницькими та наднаціональними інститутами. Так само як у період середньовіччя і пани-ради із Сеймом у Великому князівстві Литовському чи Сейм із посольськими зборами забезпечували комунікацію між різними станами та представництво у стратифікованому й ієрархічному середньовічному суспільстві.

Тому традиція бікамералізму не є чужою для правової традиції України, вона є органічною для неї. Той факт, що вона не була практично реалізована в період національно-визвольних змагань у 1917—1922 рр. та за часи незалежності з 1991 року, не змінює сутності. Він лише демонструє притаманний цьому періоду дисбаланс в організації влади.

Зарубіжний досвід бікамералізму

Слід розглянути питання, чи не суперечить бікамералізм засадам унітаризму. За умови прийнятності для України можна на основі компаративного аналізу сформулювати оптимальну модель бікамералізму.

Якоїсь кореляції між унітаризмом та двопалатністю парламенту не вбачається. Не варто також акцентувати увагу на перехідних державних устроях Італії та Іспанії зі значною децентралізацією. Це виражає явище регіоналізації держави, що склалось історично внаслідок подолання спадщини авторитаризму. Водночас ці держави мають значний досвід місцевого самоврядування. Італія, крім цього, у період роздробленості складалася зі значної кількості міст-держав, яким притаманний саме бікамералізм.

Опанування практики місцевого самоврядування має ключове значення для визначення ступеня децентралізації влади. В Україні з її традиціями місцевого самоврядування (якщо не враховувати Галичину й Закарпаття) місцеве самоврядування було остаточно ліквідовано в 1843 році зі скасуванням магдебурзького права в Києві. Про місцеве самоврядування в умовах радянського тоталітаризму не доводилося говорити, а парламентаризм вважався певною буржуазною забаганкою, яка посягала на засади тогочасного ладу. За таких умов питання про двопалатність парламенту виглядає як адекватна реакція на потреби часу.

І, здається, це добре розуміють у Росії, безцеремонно нав’язуючи федералізм Україні. В умовах фактично оголошеної Росією війни розмови про федеративний устрій виглядають як самогубство держави. Тому розглянемо досвід двопалатності парламентів у країнах Старого світу.

Серед європейських країн з унітарною формою правління, крім Іспанії та Італії, двопалатні парламенти існують у Боснії і Герцеговині, Великій Британії, Польщі, Румунії, Словенії, Франції, Хорватії, Чехії. Натомість Норвегія та Швеція відійшли від двопалатності.

Бікамералізм є елементом респуб­ліканського устрою. Провідною ідеєю республіканізму є не тільки виборність органів влади, зокрема парламенту, а й їх підзвітність і підконтрольність народу. За замислом батьків-засновників американської конституції, призначенням Сенату, крім забезпечення представництва штатів, є раціоналізація законодавчого процесу, щоб угамувати політичні пристрасті та забезпечити баланс інтересів. Основний аргумент Джеймса Медісона на користь поділу влади стосувався уникнення тиранії з боку уряду. Четвертий президент США доводив: «Авторитет законодавчої влади вимагає, щоб [законодавчий орган]... був поділений». Також він стверджував у дусі республіканізму, що верхня палата існує, аби народ мав змогу протестувати проти своїх правителів. У такий спосіб існує можливість запобігати тиранії парламентської більшості нижньої палати. Обмеженню потенційної тиранії Парламентської асамблеї, що було притаманно насамперед періоду ІІІ респуб­ліки, слугує і французький Сенат.

Бікамералізм є проявом конституційної традиції не тільки для федеративних держав, а й для унітарних. Хоч для останніх не завжди притаманна кореляція між розміром країни та явищем бікамералізму. Навіть невеликі за територією країни (Хорватія, Словенія, Чехія) мають двопалатну структуру парламенту. Водночас завжди верхня палата виступає інститутом забезпечення представництва регіонів. У сучасних умовах це створює мережу демократичної комунікації та, на думку німецького соціолога Юргена Габермаса, підвищує ступінь легітимності публічної влади.

Також слід зважати на емпіричний досвід. Так, за результатами парламентських виборів у 2010 році в угорських однопалатних Національних зборах партія ФІДЕС здобула кваліфіковану більшість, що дозволило їй самостійно сформувати уряд і визначати порядок денний, не зважаючи на думку опозиції. У стислі строки були сформовані керівні органи парламенту, уряд, а також ухвалено нову конституцію, яка набрала чинності з 1 січня 2011 року. Така сама ситуація склалась у Словаччині 1994 року, коли утворена націонал-популістська коаліція сформувала керівний склад як парламенту, так і уряду, що призвело до надмірної концентрації влади в руках прем’єра Владимира Мечіара. Лише спротив громадянського суспільства та принципова позиція Конституційного суду дали змогу вивести цю країну з піке авторитаризму.

Подібний механізм формування авторитарного режиму спостерігався в Україні після парламентських виборів 2012 року. До речі, вони засвідчили надзвичайно важливу роль виборчої системи в інституціоналізації парламенту. Адже різновид виборчої системи визначає ступінь легітимності палат цього органу та опосередковано впливає на характер законодавчого процесу. На думку Арендта Лійпгарта, в основі однопалатних парламентів лежить принцип мажоритарності, що властиво для однорідних суспільств. А вітчизняне суспільство складно охарактеризувати як гомогенне. Тому для забезпечення балансу інтересів необхідний двопалатний парламент, який слугуватиме платформою для суспільної комунікації, забезпечення балансу інтересів та ухвалення зважених, консенсусних рішень.

Упровадження бікамералізму може послужити одним із засобів подолання важкої спадщини диктатури. Верхня палата унеможливить злиття владних функцій уряду та парламенту, коли цент­ром ухвалення рішень стає особа, яка контролює правлячу партію (коаліцію партій), від чого роль законодавчого органу маргіналізується. Крім того, необхідність схвалення законопроектів верхньою палатою стримує радикалізм чи нігілізм нижньої палати.

З бікамералізмом пов’язується й запровадження джентльменських правил гри (courtesy rules), які слугують запорукою появи, за Фернаном Броделем, своєрідних «структур повсякденності» в парламенті, які б дозволяли забезпечувати неухильний баланс інтересів між фракціями. Нарешті, запровадження пропорційної виборчої системи з відкритими регіональними списками для нижньої палати посилить підзвітність і підконтрольність партій та у свою чергу — парламенту.

Виходячи із наведених засад, можна перейти до формулювання пропозицій щодо запровадження двопалатності парламенту в Україні.

Особливості вітчизняної моделі бікамералізму

Наприкінці січня цього року Конституційна асамблея презентувала концепцію внесення змін до Основ­ного Закону, в якій більш-менш системно проведено «аудит» проблем конституційного устрою в Україні та шляхів їх усунення. Як зазначається у вступній частині документа, передбачається вдосконалення Конституції в частині здійснення державної влади на засадах чіткого поділу її функцій та повноважень шляхом установлення дієвої системи стримувань і противаг, забезпечення стабільного функціонування всього державного механізму.

Загалом концепція грунтується на ідеї однопалатного парламенту, який не повною мірою відповідає потребам сучасності. Заради справедливості зауважимо, що ідея переходу до двопалатності, незважаючи на певні науково-політичні штампи, що утвердилися за останні роки, обговорювалась і не відкидалась як така.

Розділ про парламент варто вдосконалити за такими параметрами:

увести бікамералізм;

визначити порядок прийняття законів;

передбачити особливості представництва Автономної Республіки Крим, анексія якої здійснена з грубим порушенням загальновизнаних норм і принципів міжнародного права.

Таким чином, цей розділ має складатися з трьох глав, які б визначали статус палат парламенту та правила законотворення.

Так, ідея бікамералізму є неодно­значною в сучасній Україні, оскільки двопалатному парламентові завжди приписують інтенції до дезінтеграції країни, зростання ймовірності сепаратизму, який нібито знайде свій прихисток у верхній палаті. Згідно з доктриною представницької демократії двопалатна структура сприятиме підвищенню якості та стабільності законодавства, забезпеченню узгодження інтересів на рівні загальнонаціонального (нижня палата) і регіонального представництва (верхня палата). З огляду на зростання ролі інтеграційних процесів через верхню палату землі стають включеними в процес творення зовнішньополітичного курсу республіки й отримують ширші можливості для транскордонного співробітництва, що є набагато складнішим для регіонів при однопалатному парламенті.

У конституційну систему слід запровадити модель сильної нижньої палати як палати загальнонародного представництва. Верхня палата має стати палатою представництва регіонів — земель, АРК, мм.Києва й Севастополя. Назва законодавчого органу — Парламент, а палат — Національні збори (нижня) і Сенат (верхня). Це слід зробити з метою позбавлення від радянської спадщини.

Слід концептуально змінити підхід до розуміння парламентської автономії. Стосовно статусу регламентів палат можуть бути різні підходи, відповідно до яких:

• приймаються закони про регламенти палат, які не підлягають президентському вето, натомість щодо їх конституційності Конституційний Суд дає висновок у місячний строк;

• регламенти палат виділяються в окрему категорію нормативних актів, оскільки вони основані на парламентській автономії та мають юридичну силу закону, але не підлягають президентському вето.

Як акти Парламенту регламенти повинні підлягати наступному конституційному контролю, що буде достатньою гарантією їх легітимності. Спікери палат здійснюють усю повноту адміністративних функцій у стінах законодавчого органу, спираючись на парламентських приставів.

Строк повноважень нижньої палати має тривати 4 роки. Оскільки пропонується процедура конструктивного вотуму з можливим розпуском нижньої палати, тому легіслатура вищої палати має бути безперервною. Із цією метою сенатори обираються на 6-річний термін з ротацією складу на третину кожні два роки. Дійсність результатів виборів до обох палат перевірятиме КС.

Порядок формування палат

Оскільки пропонується двопалатна структура парламенту, буде неприй­нятним підхід визначення порядку формування його палат на рівні закону. Така модель правового регулювання інституту парламентських виборів, яка існує згідно з чинною Конституцією, є неприйнятною. Вона може закласти потенційні конфлікти між конституційними інститутами влади, оскільки провокуватиме перманентні зміни виборчих систем. Тому порядок формування й особливості виборів палат мають бути врегульовані безпосередньо в акті найвищої юридичної сили.

Нижня палата повинна формуватися за пропорційною виборчою системою в багатомандатних виборчих округах за відкритими партійними списками. При цьому мусить бути впроваджена диференціація виборчого бар’єра залежно від того, хто такі списки формує — політична партія (3%) чи виборчий блок (5%). До розподілу мандатів мають допускатися лише ті партії (виборчі блоки), які подолають виборчий бар’єр виключно в загальнонаціональному масштабі.

Верхня палата має формуватися на засадах рівного представництва регіонів у одномандатних округах за системою абсолютної більшості. Це зумовить обрання сенаторів, як правило, у два тури у зв’язку з перебігом політичної боротьби та виборчої кампанії. У сучасних умовах анахронізмом було б обрання сенаторів колегією виборщиків чи отримання мандата сенатора за посадою згідно зі статусом керівника регіонального уряду (управи, виконкому ради). Тим більше що призначення сенатора є репрезентацією позиції громади регіону з певних питань національного розвитку, а не тільки місцевої влади.

Особливості представництва АР Крим

Анексія Автономної Республіки Крим Росією засвідчує недосконалість регіональної політики центральної влади в такому складному регіоні, який має строкатий національний склад. При запровадженні двопалатного парламенту слід урахувати цей фактор і забезпечити представництво Криму в Сенаті. Прийнятним було б представництво в кількості 6 чоловік: по два представники української, кримськотатарської та російської громад. Це дозволить зберегти інтеграцію Криму в політичне життя України й усе різноманіття зв’язків між ними.

Крім загальних виборчих цензів, для цієї категорії сенаторів слід передбачити заборону висувати свої кандидатури особам, які співпрацюють з органами влади невизнаної Кримської Республіки та Російської Федерації, спецслужбами іноземних держав, скоїли злочини проти людяності та порушення прав людини й основоположних свобод. На цій же правовій засаді має бути забезпечене представництво в Сенаті м.Севастополя.

Склад Національних зборів і Сенату

Склад Національних зборів має бути незмінним — 450 депутатів, з яких 2/3 можуть обиратися за регіональними відкритими партійними списками в багатомандатних округах, а 1/3 — в одномандатних виборчих округах у два тури. Це сприятиме структуризації партійної системи, послабленню й нівеляції патрон-клієнтської практики парламентаризму та формуванню стійких урядів, основаних на народній довірі.

Рішення про розпуск Національних зборів за результатами консультацій між Прем’єр-міністром, спікерами палат та голів парламентських фракцій матиме право приймати Президент. Водночас він не повинен бути наділений ініціативою щодо розпуску нижньої палати. З дня опублікування такого указу Національні збори не матимуть права приймати закони; ці функції переходитимуть до Сенату до набуття повноважень новообраними Національними зборами. Також слід визначити правило, що вибори до Національних зборів призначаються не пізніше ніж за 2 місяці до закінчення легіслатури цієї палати.

Склад Сенату має грунтуватися на рівному представництві регіонів — по 3 сенатори від кожної області, 6 сенаторів від АР Крим та по два — від мм.Києва й Севастополя. Сенат не підлягатиме розпускові, оскільки буде постійним органом для забезпечення континуїтету парламентаризму.

Диференціація законодавчого процесу

Діяльність нижньої палати повинна концентруватися на законотворчості, забезпеченні зв’язку з Урядом (через формування його складу, затвердження програми діяльності та інших загальнонаціональних і галузевих програм, державного бюджету тощо), здійсненні контрольних повноважень (висловлення вотуму недовіри Урядові, здійснення контролю за надходженням і витрачанням коштів держбюджету), а також окремих повноважень у сфері зовнішньої політики.

Верхня ж палата має сконцентруватися на призначенні або наданні згоди на призначення певних посадових осіб (крім членів Уряду), а також призначенні керівників незалежних установ та агентств. Крім того, Сенат братиме участь у законодавчому процесі.

При впровадженні бікамералізму виникатимуть складні питання щодо узгодження змісту законопроекту між палатами. Відповідна глава Конституції має основуватися на диференційованому підході до прийняття різного роду законів. Диференціація процедур ухвалення актів за їх різновидами (конституційні, органічні, звичайні тощо) повинна грунтуватися на захисті конституційних цінностей та недопущенні концентрації влади. Тому кворум засідання палат має становити більшість від їх загального складу.

Необхідно також розмежувати установчий процес від законодавчого. У силу конституційної традиції парламенти в Україні не володіють усією повнотою установчої влади, тобто повноваженнями приймати Конституцію. Ці питання так і не зміг диференціювати КС, визнавши неконституційним закон №2222-ІV, який був однією з форм утілення установчої влади народу. У силу цієї диференціації існує істотна різниця щодо ухвалення звичайних законів та законів про внесення змін до Конституції чи прийняття нового акта найвищої юридичної сили. Останні передбачають досягнення згоди серед максимально широкого спектру політичних сил та інститутів громадянського суспільства.

На засадах диференціації закони можуть прийматися таким чином:

• звичайні та про ратифікацію міжнародних договорів — більшістю від присутніх на засіданні палати (за наявності певного кворуму);

• органічні (з питань виборів, референдуму, надзвичайного й воєнного станів, статусу органів публічної влади та незалежних органів і агентств) — більшістю від конституційного складу;

• конституційні (про внесення змін до Конституції) — не менш ніж 2/3 голосів від загального складу палат, якщо іншого не передбачено в розділі про внесення змін та перегляд Конституції.

Такі засади дають належні гарантії прав опозиції та встановлюватимуть перепони прийняттю необгрунтованих законів з міркувань політичної кон’юнктури.

Законопроекти в цілому мають вноситися в Національні збори, особливо — з питань бюджету, оподаткування. З питань територіального устрою, взаємодії регіонів, а також між регіонами та державою проекти вноситимуться відразу в Сенат як орган представництва регіонів.

Акти прийматимуться палатами в трьох читаннях. Президент закони підписуватиме або використовуватиме право вето. Воно долатиметься повторною кількістю голосів, необхідною для ухвалення відповідного проекту. Якщо Президент не здійснить промульгації закону в 15-денний строк, їх підписуватимуть спікери палат і належним чином оприлюднюватимуть.

Стосовно законів, ухвалених на національному референдумі. У цій главі має бути спеціальне застереження у вигляді відсильної норми. Тому статус парламенту не можна визначати як єдиного органу законодавчої влади, що маємо в чинній Конституції.

***

Отже, запровадження двопалатного парламенту в сучасному контексті відображає найбільш ефективну практику, притаманну автентичній конституційній традиції парламентаризму в Україні. Це дає змогу узгоджувати інтереси не лише між політичними силами, як це має місце при унікамералізмі, а й між регіонами, між регіонами та державою, а також на рівні інститутів громадянського суспільства та незалежних органів та агентств. Розмежування законів на звичайні, органічні, конституційні теж грунтується на консенсусних механізмах ухвалення владних рішень зі стратегічних, життєво важливих питань.

Бікамералізм є гарантією безперервності діяльності парламенту, оскільки навіть у разі розпуску нижньої палати верхня може ухвалювати рішення з найважливіших питань з наступним їх затвердженням новосформованою нижньою палатою.

Двопалатність парламенту також запровадить консенсусні механізми ухвалення владних рішень на засадах балансу інтересів якомога ширшого кола політичних сил, інститутів громадянського суспільства та територій, на що є явний дефіцит і чого потребує в сучасних умовах Україна.