Справедливость познается в обжалованиях
Попытки не допустить злоупотреблений вызвали замечания
Кроме судебной реформы, на рассмотрение европейских экспертов был предложен закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование». Следует отметить, что этот документ анализируется также и Конституционным Судом. Теперь остановимся на заключении комиссии относительно отдельных норм закона, которыми введено исключительное производство в административном судопроизводстве. Перевод этих выводов европейских экспертов на украинский язык цитировала член Венецианской комиссии, заслуженный юрист Украины Марина Ставнийчук.
Источник проблем
Напомним: законом от 13.05.2010 №2181-VI внесены изменения в Кодекс об административных правонарушениях (дополнена ст.188-32); Кодекс административного судопроизводства (изменения в статьи 18, 19, 24, 117 и 171), а также закон «О Высшем совете юстиции».
Украинская власть объяснила экспертам причины таких нововведений: слишком продолжительное производство, недееспособность судов, коррупция, а также желание избежать так называемой двойной кассации. Однако и после объяснений иностранцы не поняли, с какими именно «злоупотреблениями правом на судебное обжалование» борется закон. Возможно, наши чиновники не захотели выносить сор из избы и рассказывать, как политики использовали суды во время избирательных кампаний или для приостановления перевыборов. А, например, такой мотив, как упрощение увольнения неугодных судей или противостояние юристов, представляющих власть, и наивысшего судебного органа, европейцы вообще не восприняли бы, сколько ни объясняй.
Впрочем, в заключении эксперты отметили, что обоснование ограничения возможности апелляционного и кассационного обжалования решений административных судов в Верховный Суд явно недостаточное. Они согласились, что все дела, рассмотрение которых закон поручил исключительно Высшему административному суду, являются делами наиболее важными, но подчеркнули, что эти споры часто имеют политическую окраску.
Обеспокоены эксперты и тем, соответствует ли данный закон украинской Конституции. Ведь п.8 ч.3 ст.129 акта высшей юридической силы предусмотрен пересмотр судебных решений в апелляционном и кассационном порядке, «кроме случаев, установленных законом». По мнению членов Венецианской комиссии, наиболее важные дела не стоит исключать из процедуры пересмотра в апелляционном и кассационном порядке обычным законом, не дав никакого обоснования необходимости такого шага. И это является «источником проблем с точки зрения соответствия европейским стандартам».
Конечно, вопрос соответствия нововведений Основному Закону должен рассмотреть отечественный Конституционный Суд, и соответствующее представление в настоящее время готовится к рассмотрению. Поэтому замечания европейских экспертов, без¬условно, справедливы, хотя из-за их некатегоричности могут восприниматься лишь как попытки привлечь внимание к той или иной норме.
Несбалансированные требования
Закон №2181-VI добавил в КоАП новую ст.18832, которая вводит санкции за невыполнение законных требований Высшего совета юстиции относительно предоставления информации. Собственно говоря, применение таких санкций эксперты считают вполне логичным. Ведь «отказ сотрудничать является нарушением обязанностей государственных служащих и других членов публичной администрации», констатируют члены Венецианской комиссии.
В то же время они акцентируют внимание на необходимости соблюдения 3 основных условий введения такой ответственности:
- требования органа долж¬ны быть законными и обоснованными;
- санкции — пропорциональными правонарушению;
- процедура их применения — отвечать стандартам справедливости.
Кроме того, в заключении отмечается, что «принуждение к сотрудничеству в любом случае должно быть ограничено делами или полномочиями, которые осуществляет ВСЮ». То есть потребность в информации «должна быть согласованна с необходимо¬стью соблюдения фундаментальных прав лица, которые могут ограничиваться или нарушаться в случае предоставления этой информации». Речь идет о сохранении конфиденциальности и защите персональных данных.
Учитывая это, особую обеспокоенность экспертов вызывает полномочие ВСЮ истребовать у судов копии дел, производство по которым не закончено. Ведь, по мнению европейцев, это не согласовывается с гарантиями независимости судей.
Первая — не последняя!
Ряд критических замечаний специалистов в области права вызвали и изменения, внесенные в КАС законом №2181-VI. В первую очередь те, которые сделали невозможным пересмотр решений по делам при участии высших органов власти.
Напомним: согласно нововведениям решение ВАС относительно обжалования актов Президента, Верховной Рады и ВСЮ становятся окончательными и не могут пересматриваться в апелляционном или кассационном порядке. Впо¬следствии в этот перечень включили и решение Высшей квалификационной комиссии судей. Эксперты не стали прямо отрицать возможность исключений из общего права на апелляционное и кассационное обжалование. Однако отметили, что, по логике других норм КАС, Верховный Суд имеет право на такой пересмотр.
Например, в соответствии с ч.4 ст.18 указанного кодекса Высший админсуд действует как суд первой инстанции при рассмотрении споров об установлении Центральной избирательной комиссией результатов выборов и всеукраинского референдума, равно как и относительно споров о признании незаконными решений, действий или бездействия ВР, Президента и ВСЮ. «Как нам представляется, это должно означать, что если ВАС выступает здесь как суд первой инстанции, должна быть возможность пересмотра таких дел и в апелляционном суде», — отметили эксперты, хотя признали, что ст.1711 КАС такую возможность исключает.
В то же время, по мнению комиссии, нововведения снижают уровень защищенности судей высшего уровня. Ведь они лишены права на апелляцию, в то время как судьи первых двух инстанций могут обжаловать свое привлечение к дисциплинарной ответственности сначала в ВСЮ, а затем и в ВАС. Кроме того, по мнению комиссии, «Верховный Суд не должен исключаться из юрисдикции относительно пересмотра апелляционных жалоб по делам об установлении ЦИК результатов выборов или референдума, такие решения не должны быть окончательными».
Непрозрачный состав
Более серьезные сомнения у экспертов вызвал порядок формирования отдельной судебной палаты ВАС для рассмотрения указанной категории дел, а также разумность сроков, отведенных для принятия решения.
Комиссия напомнила такой фундаментальный принцип Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, как «право на суд, установленный законом». Процедура назначения судей в состав данной палаты, по мнению экспертов, не является «прозрачной и объективной». Ведь решение принимается собранием судей на основании предложения председателя ВАС. Эксперты советуют: «формирование этой палаты… было объективно предусмотрено в законе», чтобы снизить «риски как для независимости и непредубежденности правосудия, так и для вмешательства политиков».
Также члены комиссии не уверены, что попытка избежать промедления при рассмотрении дел отдельной судебной палатой ВАС оправдывает такие сжатые сроки для вынесения окончательного решения — один месяц после открытия производства. Ведь, учитывая важность и сложность отдельных дел, этого срока может не хватить для детального анализа аргументов сторон. А невозможность пересмотра решения отдельной палаты ВАС стало препятствием для исправления ошибок в правоприменении.
Примечательно, что эксперты не поняли такого «изобретения», как «запрет обеспечивать иск» путем приостановления действия актов парламента, Президента и ВСЮ. Но «угадали», что подобный запрет вообще сложно обосновать. Да и практика предыдущих лет показывает, что отечественному судопроизводству по силам мотивировать любое решение. Хотя само по себе вмешательство законодателя в процесс правосудия также должно было бы вы¬звать удивление у знатоков юриспруденции.
Лев СЕМИШОЦКИЙ
В следующем номере нашего еженедельника мы ознакомим вас с оценками, которые дали эксперты изменениям, внесенным анализируемым актом в закон «О Высшем совете юстиции».