Двойной контроль

КС меет право проверять изменения в Конституцию даже после их принятия

Лишение Конституционного Суда права проверять изменения в Основной Закон после вступления его в силу фактически позволяет нарушать правила голосования, а также прописывать дополнительные нормы, не проходившие конституционного контроля. Поэтому законы с соответствующими изменениями следует рассматривать как самостоятельные акты, анализ которых относится к полномочиям КС.

Особая процедура

 Главная особенность закона о внесении изменений в Конституцию заключается в том, что есть ограниченное количество субъектов публичных отношений, которые могут подавать в Верховную Раду соответствующий законопроект. Так, согласно ст.154 Основного Закона такими субъектами являются Президент и не менее чем 1/3 народных депутатов. Кроме того, закон, которым вносятся изменения в акт высшей юридической силы, имеет иную правовую природу по сравнению с обычными законами, а следовательно, отличается от общего конституционного контроля и конституционный контроль за процедурой рассмотрения, принятия, вступления в силу законов о внесении изменений в Конституцию и за соответствием содержания их норм Основному Закону.

Несмотря на значительное количество исследований специалистов в области теории государства и права, конституционного права, смежных отраслей науки,  вопросы последующего конституционного контроля законов о внесении изменений в акт высшей юридической силы остаются недостаточно изученными.

Статьей 159 Основного Закона преду­смотрена такая превентивная функция единственного органа конституционной юрисдикции, как предварительный конституционный контроль за соответствием законопроектов о внесении изменений в Конституцию требованиям ее стст.157 и 158, который осуществляется Судом путем предоставления заключений.

Сегодня система охраны Основного Закона построена так, что ВР не может принять акт о внесении изменений в Конституцию, игнорируя соответствующее заключение КС или вообще без соответствующего обращения в Суд. Об этом, в частности, говорится в решении КС от 26.06.2008 №13-рп/2008 (дело о полномочиях Конституционного Суда).

Стоит отметить, что главный документ страны (ст.150) не содержит оговорок, касающихся возможности осуществления КС последующего контроля закона о внесении изменений в Конституцию после его принятия парламентом. В соответствии с ч.2 ст.124 Конституции юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, которые возникают в государстве. Поэтому КС считает, что именно он должен осуществлять последующий конституционный контроль таких законов даже после вступления их в силу. В частности, соответствующую правовую позицию Суд выразил в своем решении от 30.09.2010 №20-рп/2010 (дело о соблюдении процедуры внесения изменений в Конституцию Украины):

•  по Основному Закону, наличие соответствующего заключения КС является обязательным условием рассмотрения законопроекта о внесении изменений в Конституцию на пленарном заседании Верховной Рады. Осуществление КС предварительного (превентивного) контроля соответствия такого законопроекта требованиям, установленным стст.157 и 158 Конституции, со всеми возможными поправками, внесенными в него в процессе рассмотрения на пленарном заседании Верховной Рады, является неотъемлемой стадией конституционной процедуры внесения изменений в Основной Закон;
•   конституционному контролю подлежит не содержание закона о внесении изменений в Конституцию, а процедура его рассмотрения и принятия. Аналогичный подход был применен КС в решении от 7.07.2009 №17-рп/2009;
• признание неконституционным за­кона о внесении изменений в Конституцию в связи с нарушением процедуры его рассмотрения и принятия означает возобновление действия предыдущей редакции норм Конституции, которые были изменены, дополнены и исключены таким законом. Это обеспечивает стабильность конституционного строя, гарантирование конституционных прав и свобод человека и гражданина, целостность, нерушимость Конституции и непрерывность ее действия, верховенство как Основного Закона государства на всей территории Украины.

 Опасные инициативы

 Поводом для рассмотрения в 2008 году дела о полномочиях КС стала попыт­ка парламента путем принятия закона «О внесении изменения в раздел IV «Заключительные и переходные положения» Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» исключить из юрисдикции КС решение вопроса относительно конституционности вступивших в силу законов о внесении изменений в акт высшей юридической силы. Своим решением КС указал на неконституционность таких нововведений парламента, которые создавали «опасный прецедент внеконституционного вмешательства» законодательной ветви власти в деятельность судебной.

Как отмечено в решении КС от 30.09.2010 №20-рп/2010, соблюдение установленной Конституцией процедуры рассмотрения, принятия и вступления в силу законов, в частности и законов о внесении изменений в Конституцию, является одним из условий легитимности законодательного процесса.

При соответствующих условиях даже не исключалась возможность принятия ВР законов о внесении изменений в разделы І, III, XIII Конституции, где оп­ределены принципы конституционного строя, без последующего утверждения на всеукраинском референдуме, поскольку их проверка КС была бы запрещена.

Основной Закон не предусматривает каких-либо исключений относительно решения КС вопросов о соответствии законов Конституции. При этом КС в решении от 30.10.1997 №5-зп/97 («дело К.Устименко») сформулировал правовую позицию, согласно которой исключения из конституционных норм устанавливаются Основным Законом, а не другими нормативными актами. Однако, хотя никаких исключений в Конституции не предусмотрено, до сих пор не прекращаются дискуссии среди юристов относительно полномочий КС анализировать вступившие в силу законы о внесении изменений с точки зрения соответствия акту высшей юридической силы.

 Не по процедуре

 Те, кто не соглашаются с решением №13-рп/2008, утверждают: одной из принципиальных особенностей закона о внесении изменений в Конституцию является то, что после вступления в силу он становится ее интегральной составля­ющей и приобретает высшую юридическую силу, как и нормы Основного Закона. В связи с этим такой закон КС не может проверять на предмет его конституционности, ведь иначе будет осуществляться проверка конституционности самого Основного Закона путем сравнения его отдельных норм, имеющих одинаковую юридическую силу.

Возможно, такие утверждения отчасти верны, но это не исключает полномочий КС осуществлять последующий контроль закона о внесении изменений в Конституцию независимо от вступления его в силу — относительно соблюдения процедуры его рассмотрения, принятия или вступления в силу.

Конституционный контроль КС применяет к тем актам, которые входят в его компетенцию. Так, согласно ч.1 ст.150 Основного Закона к полномочиям КС относится решение вопросов о конституционности: законов и других правовых актов ВР, актов Президента, актов Кабмина, правовых актов Верховной рады АР Крым.

В соответствии с решением КС №16-рп/2003 от 14.10.2003 (дело о направ­лении запроса Президенту) актами, принятыми ВР, являются результаты волеизъявления парламента по вопросам, входящим в его компетенцию, которые имеют форму законов, постановлений и т.п. и принимаются ВР установленным Конституцией количеством голосов народных депутатов. Используемый в ст.150 Основного Закона термин «правовые акты» указывает на юридический характер актов парламента, которые могут подлежать последующему конституционному контролю, то есть характеристикой правовых актов является наступление после их принятия определенных юридических последствий.

Очевидно, что к правовым актам ВР относятся и законы о внесении изменений в Конституцию, поскольку:

• они относятся к категории законов, а в Конституции не содержится иного термина, кроме «закон», «законопроект», для обозначения актов о внесении изменений в Конституцию;
•   законы о внесении изменений в Конституцию являются правовым актом как результатом волеизъявления парламента в соответствии с его компетенцией, порождающим юридические последствия.

Следовательно, поскольку основания для ограниченного толкования терминов «закон» и «правовой акт ВР» (цель — не считать таковым закон о внесении изменений в Конституцию) отсутствуют, в соответствии с ч.1 ст.152 главного документа страны закон о внесении изменений в него может быть признан КС неконституционным. В том случае, если он не соответствует Конституции или если была нарушена процедура его рассмотрения, принятия или вступления в силу.

Чтобы доказать эту позицию, следует отметить, что предварительный контроль закона о внесении изменений в Конституцию не дает возможности контролировать соблюдение процедуры рассмотрения, принятия, вступления в силу указанного закона, а также не гарантирует того, что после получения ВР заключения КС от­носительно соответствия законопроекта требованиям стст.157, 158 Конституции в него не будут внесены изменения, относительно которых нет заключения КС.

Следовательно, только последующий контроль дает возможность гарантировать полное соблюдение конституционной процедуры рассмотрения, принятия, вступления в силу акта о внесении изменений в Основной Закон и контролировать соблюдение ВР требований стст.157 и 158 Конституции в процессе внесения изменений в нее уже по получении парламентом заключения КС.