Изучение новой категории

Публичная информация о размере оплаты труда и других бюджетных выплат не является информацией с ограниченным доступом

В заключительной части обобщения практики применения админсудами положений закона «О доступе к публичной информации», осуществленного Высшим административным судом, говорится о «тесте», с помощью которого можно определить является ли публичная информация открытой или доступ к ней ограничен. Кроме того, предложенная часть документа содержит примеры неоднозначной судебной практики в этой категории дел и информацию о некоторых аспектах установления их предметной и территориальной подсудности.

«Трехсоставной тест»

Особого внимания заслуживает практика применения административными судами положений ст.6 закона «О доступе к публичной информации», поскольку эта норма определяет критерии ограничения доступа к публичной информации.

Согласно ч.2 этой статьи ограничение доступа к информации осуществляется в соответствии с законом при соблюдении совокупности следующих требований: «исключительно в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения, для защиты репутации или прав других людей, для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для поддержания авторитета и непредвзятости правосудия; разглашение информации может нанести существенный вред этим интересам; вред от обнародования такой информации перевешивает общественный интерес в ее получении».

Эти требования называют «трехсоставным тестом», который должна пройти публичная информация для того, чтобы определить является ли она открытой. При условии наличия всех трех оснований доступ к информации может быть ограничен.

Согласно ч.5 ст.6 закона «не может быть ограничен доступ к информации о распоряжении бюджетными средствами, владении, пользовании или распоряжении государственным, коммунальным имуществом, в том числе к копиям соответствующих документов, об условиях получения этих средств или имущества, фамилиях, именах, отчествах физических лиц и наименовании юридических лиц, получивших эти средства или имущество» при условии, что обнародование или предоставление такой информации может нанести вред интересам национальной безопасности, обороны, расследованию или предотвращению преступления.

Не относятся согласно ч.6 ст.6 закона «к информации с ограниченным доступом сведения, указанные в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, оформленной по форме и в порядке, которые установлены законом «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», кроме сведений, отмеченных в абзаце втором части 2 статье 12 данного закона».

Как свидетельствуют материалы рассмотренных судами дел, судебная практика относительно открытости информации, которую содержат решения органов местного самоуправления о предоставлении государственного имущества в собственность или пользование, является неоднозначной.

Так, по делу по иску ООО «Берекет-М» к Симферопольскому городскому совету Автономной Республики Крым о признании противоправными действий последнего относительно отказа предоставить решения, принятые на заседаниях сессии, о передаче имущества (земельного участка) в собственность и пользование и об обязательстве Симферопольского городского совета АРК предоставить запрашива­емые решения в течение пяти рабочих дней со дня вступления в силу решения суда Севастопольский апелляционный админсуд отметил, что в запрашиваемых истцом решениях содержится информация о физических и юридических лицах, а именно: фамилии, имена, отчества, адрес, по которому находится принадлежащее им на праве собственности недвижимое имущество, размеры земельных участков, выделенных в собственность, расположение земельных участков, которые теперь уже могут быть частной собственностью. Ответчик не имеет права предоставлять такую информацию без согласия лиц, которых она касается. То есть суд определил, что информация, содержащаяся в решениях совета, является конфиденциальной (определение Севастопольского апелляционного админсуда от 22.11.2011, регистрационный номер в Едином государственном реестре судебных решений — 22148764).

В то же время по делу по иску лица к Могилев-Подольскому городскому совету, могилев-подольскому городскому председателю о признании противоправным бездействия, обязательстве совершить действие и возмещение нанесенного ущерба суды пришли к выводу, что информация, которую содержат копии договоров аренды земельного участка, заключенных между Могилев-Подольским городским советом и Могилев-Подольским районным потребительским обществом, предприятием «ИНКООП», потребительским обществом «Шанс», не является конфиденциальной, а требования истца о предоставлении запрашива­емой им информации являются обоснованными и подлежащими удовлетворению, поскольку не было установлено никаких обстоятельств относительно того, что обнародование или предоставление такой информации могло бы нанести ущерб интересам национальной безопасности, обороны, расследованию или предотвращению преступлений (определение Винницкого апелляционного админсуда от 23.08.2012, №25770289).

Потеря значения

Также трудности бывают во время решения дел, в которых спор возникает относительно статуса информации о доходах лиц, работающих в органах государственной власти или местного самоуправления. Суды преимущественно считают, что такая информация является конфиденциальной. Однако имеет место и иная позиция (постановление Одесского апелляционного админсуда от 28.02.2012, №22350330). Это связано с несогласованностью законодательства, которое по-разному определяет понятие конфиденциальной информации.

Согласно ч.1 ст.7 закона «конфиденциальная информация — информация, доступ к которой ограничен физическим или юридическим лицом, кроме субъектов властных полномочий, и которая может распространяться в определенном ими порядке по их желанию в соответствии с предусмотренными ими условиями. Не может быть отнесена к конфиденциальной информация, указанная в части первой и второй настоящего закона».

В понимании ч.2 ст.21 закона «Об информации» «конфиденциальной является информация о физическом лице, а также информация, доступ к которой ограничен физическим или юридическим лицом, кроме субъектов властных полномочий».

Определение, приведенное в законе «Об информации», шире. Данный закон, в отличие от закона «О доступе к публичной информации», к конфиденциальной информации относит сведения или совокупность сведений о физическом лице, которое идентифицировано или может быть конкретно идентифицировано.

Определяя информацию о лице как конфиденциальную, суды ссылаются на положения законов «Об информации», «О защите персональных данных».

Однако в связи с принятием законов «О доступе к публичной информации» и «О защите персональных данных» закон «Об информации» потерял значение базового закона в сфере информационного законодательства.

Ссылка на положения закона «О защите персональных данных» также не­оправдана, ведь в соответствии с ч.3 ст.5 данного акта допускается возможность запрещения законом отнесения персональных данных определенных категорий граждан или их (персональных данных) исчерпыва­ющего перечня к информации с ограниченным доступом. Таким законом является, в частности, закон «О доступе к публичной информации», в ч.5 ст.6 которого определяется перечень персональных данных физических лиц, которые запрещено относить к информации с ограниченным доступом. Так, не может быть ограничен доступ к информации о распоряжении бюджетными средствами, владении, пользовании или распоряжении государственным, коммунальным имуществом, в том числе к копиям соответствующих документов, об условиях получения этих средств или имущества, фамилиях, именах, отчествах физических лиц и наименовании юридических лиц, получивших эти средства или имущество.

Учитывая вышеизложенное, в отношениях, связанных с обеспечением права на доступ к публичной информации, последняя должна признаваться конфиденциальной согласно закону «О доступе к публичной информации».

Следовательно, публичная информация о лицах, получивших государственное и коммунальное имущество в собственность или пользование, о размере оплаты труда и других выплат из бюджетов всех уровней не является информацией с ограниченным доступом.

Определение подсудности

Анализ положений закона «О доступе к публичной информации» относительно конфиденциальной информации дает основания выделить следующие ее признаки: устанавливать конфиденциальность публичной информации и определять порядок ее распространения могут только физические и юридические лица; субъекты властных полномочий не наделены правом относить информацию к конфиденциальной; публичная информация не может быть отнесена к конфиденциальной в случаях, определенных законом (чч.1 и 2 ст.13 закона); в случаях, установленных законодательством, может не быть ограничен доступ к определенной информации, в том числе конфиденциальной (чч.5 и 6 ст.6 закона).

Юрисдикция админсудов распространяется на любые споры об обжаловании решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации, возникающие в правоотношениях, урегулированных законом «О доступе к публичной информации», в том числе если ответчиком в таком споре является не субъект властных полномочий, поскольку ч.3 ст.23 закона установлено, что обжалование решений, действий или бездействия распорядителей информации в суд осуществляется в соответствии с КАС.

Предметная подсудность дел, в которых ответчик как распорядитель публичной информации не является субъектом властных полномочий, определяется с учетом положений ч.5 ст.18 этого кодекса, а именно по выбору истца.

Если ответчиком по такому делу являются органы местного самоуправления или орган государственной власти, то предметная подсудность определяется по общим правилам, установленным ст.18 КАС.

Территориальная подсудность админдел определяется по правилам ст.19 КАС. В соответствии с ч.1 этой статьи админдела решаются админсудом по месту нахождения ответчика.

Дела по поводу обжалования актов индивидуального действия, действий и бездействия субъектов властных полномочий, которые приняты (совершены, допущены) в отношении конкретного физического или юридического лица (их объединений), решаются по выбору истца админсудом по зарегистрированному в установленном законом порядке месту проживания (пребывания, нахождения) этого лица — истца или админсудом по местонахождению ответчика (ч.2 ст.19 КАС). Следовательно, по этим правилам определяется территориальная подсудность дел, в которых ответчики — субъекты властных полномочий, являющиеся распорядителями публичной информации.

Дела, в которых ответчик — распорядитель публичной информации, не являющийся субъектом властных полномочий, территориально подсудны по месту нахождения ответчика (ч.1 ст.19 КАС).

На стадии открытия производства по такому делу необходимо выяснить, какая информация не предоставлена истцу, и если это публичная информация, то такой спор в любом случае подлежит юрисдикции админсудов независимо от ответчика в споре, даже если информация не является публичной, но истец субъективно представляет ее такой.

Поэтому суд, установив, что запрашиваемая информация не является публичной в понимании закона или ответчик не является распорядителем такой информации, должен отказать в иске.

«Конфиденциальные» аспекты

Судам во время рассмотрения дел следует в первую очередь определять, является ли запрашиваемая информация публичной, с учетом законодательного определения понятия публичной информации (ст.1 закона).

Если запрос о предоставлении публичной информации является фактически обращением (заявлением, ходатайством) о предоставлении информации по закону «Об обращениях граждан», то в таком случае судам необходимо отказывать в удовлетворении иска относительно обжалования решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации.

Суды также должны отказывать в удовлетворении иска, предъявленного с требованием об обжаловании решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации относительно ее непредоставления, если во время судебного разбирательства будет установлено, что истец затребовал у ответчика информацию в соответствии с законами «Об информации», «Об обращениях граждан» и т.п. на том основании, что право истца на получение публичной информации не нарушено.

В случае заявления иска об обжаловании решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации относительно непредоставления такой информации истец не может по правилам ч.1 ст.51 КАС изменить исковые требования и затребовать от суда решить вопрос о неполучении информации в соответствии с законами «Об информации» и «Об обращениях граждан», поскольку в таком случае это — не изменение предмета или основания иска, а предъявление иска с новыми требованиями, юрисдикция которого определяется по общим правилам, установленным КАС.

Споры о предоставлении публичной информации, созданной во время выполнения органами следствия и прокуратуры властных процессуальных функций, не подлежат юрисдикции админсудов в случае, если уголовно-процессуальным законодательством предусмотрена возможность рассмотрения таких споров. В противном случае решение этих споров относится к компетенции админсудов.

Сообщение запрашивателя информации о возможности ознакомиться с запрашиваемой информацией на сайте распорядителя публичной информации противоречит ч.2 ст.22 закона, в соответствии с которой ответ распорядителя информации о том, что информация может быть получена запрашивателем из общедоступных источников, считается противоправным отказом в предоставлении информации, поскольку официальный сайт является общедоступным источником.

В законе «О доступе к публичной информации» приводятся определение конфиденциальной и секретной информации и перечень служебной информации. Определение конфиденциальной информации в законе «Об информации» — более широкое по сравнению с определением, данным в законе «О доступе к публичной информации».

Распорядители публичной информации во время отнесения ее к информации с ограниченным доступом должны применять предписания закона «О доступе к публичной информации», ведь публичная информация будет информацией с ограниченным доступом лишь в случаях, предусмотренных данным актом, нормы которого являются специальными по сравнению с нормами закона «Об информации».

Устанавливать конфиденциальность публичной информации и определять порядок ее распространения могут лишь физические и юридические лица; субъекты властных полномочий не наделены правом относить информацию к конфиденциальной; публичная информация не может быть отнесена к конфиденциальной в случаях, определенных законом (чч.1 и 2 ст.13); в случаях, установленных законодательством, может быть не ограничен доступ к определенной информации, в том числе отнесенной к конфиденциальной законом «Об информации» (ч.5 и 6 ст.6).