Изучение новой категории

Проблемы с определением подсудности дел возникают в случае, если распорядитель публичной информации не является субъектом властных полномочий

Высший административный суд изучил и обобщил практику применения админсудами положений закона «О доступе к публичной информации». В первой части документа приводится выборочное статистическое наблюдение рассмотрения дел, связанных с применением этого закона, а также обращается внимание на проблемы определения предметной и территориальной подсудности указанной категории дел и юрисдикции админсудов относительно последних.

Потребность в разъяснении

Изменения в информационном законодательстве привели к возникновению новой категории административных споров — между запрашивателями публичной информации и ее распорядителями относительно обжалования решений, действий или бездействия последних. Решение этих споров в соответствии со ст.23 закона осуществляется в порядке админсудопроизводства.

Официальная статистическая отчетность админсудов не дает возможности отследить количественные показатели рассмотрения административных дел, связанных с применением закона. Поэтому осуществлено выборочное статистическое наблюдение.

Так, Винницкий апелляционный админсуд согласно предоставленной им информации с 10.05.2011 по 1.06.2012 пересмотрел 15 постановлений по делам, связанным с применением закона, из них 10 — оставил без изменений, 4 — отменил, 1 — изменил. Житомирский апелляционный админсуд пересмотрел 8 дел, решения по 3 из них отменил. Днепропетровский апелляционный админсуд пересмотрел 3 судебных решения, из них 1 отменил. Донецкий апелляционный админсуд пересмотрел 27 дел, решения по 7 из них отменил. Севастопольский апелляционный админсуд пересмотрел 24 постановления, из них 7 — отменил.

Статистические показатели дают возможность сделать вывод, что исследуемая категория дел немногочисленна. Однако отмена в апелляционном порядке каждого третьего судебного решения свидетельствует о том, что отдельные нормы процессуального и материального законов требуют более детального анализа и разъяснения.

Согласно предписаниям ч.2 ст.4 Кодекса административного судопроизводства юрисдикция админсудов распространяется на все публично-правовые споры, кроме тех, для которых законом установлен иной порядок решения судом.

Применение принципа толкования от предыдущего правового явления к последующему и наоборот дает возможность получить правовое предписание о том, что юрисдикция суда относительно решения спора может быть определена и законом.

Частью 3 ст.23 закона установлено, что обжалование решений, действий или бездействия распорядителей информации в суд осуществляется в соответствии с КАС.

Анализ и синтез указанных норм позволяют сделать императивный правовой вывод о том, что на любые возникающие в урегулированных законом правоотношениях споры об обжаловании решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации распространяется юрисдикция админсудов.

В то же время в правоприменительной деятельности судов возникали трудности при определении юрисдикции админсудов относительно распространения их компетенции на споры об обжаловании решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации.

Согласно выводам, которые делали суды во время рассмотрения указанных споров, такие проблемы вызваны несогласованностью отдельных положений закона и КАС относительно распространения юрисдикции админсудов на споры, в которых среди сторон отсутствует субъект властных полномочий.

Так, в законе дано иное, нежели в КАС, определение субъекта властных полномочий. На наш взгляд, данная проблема ошибочна исходя из следующего.

В соответствии с п.1 ч.1 ст.13 закона субъектами властных полномочий являются «органы государственной власти, другие государственные органы, органы местного самоуправления, органы власти Автономной Республики Крым, другие субъекты, которые осуществляют властные управленческие функции в соответствии с законодательством и решения которых являются обязательными для исполнения».

Пунктом 7 ч.1 ст.3 КАС предусмотрено, что «субъект властных полномочий — это орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основании законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий».

Диспозицией данной нормы в КАС определены все субъекты властных полномочий, поэтому сфера действия нормы полностью охватывает сферу действия нормы, которая содержится в п.1 ч.1 ст.13 закона, поскольку диспозиция нормы в законе содержит меньший перечень субъектов властных полномочий и не преду­сматривает иных субъектов, кроме тех, которые определены в КАС.

Анализ правовых выводов, полученных в результате толкования указанных норм права, сфера действия одной из которых полностью охватывает сферу действия другой, дает возможность сделать вывод, что такое правовое определение субъектов властных полномочий согласно закону не влияет на определение юрисдикции спора, поскольку независимо от того, какой нормой определен субъект властных полномочий, такой спор будет относиться к юрисдикции админсудов.

Пользуясь несогласованностью…

Больше всего трудностей с определением судебной юрисдикции споров данной категории в судебной практике возникало в связи с тем, что согласно ст.13 закона распорядителями публичной информации могут быть не только субъекты властных полномочий, но и юридические лица и субъекты хозяйствования.

В частности, в соответствии с пп.2—4 ч.1, ч.2 ст.13 закона распорядителями пуб­личной информации являются:

• юридические лица, которые финансируются из государственного, местных бюджетов, бюджета АРК, — относительно информации об использовании бюджетных средств;

• лица, если они осуществляют делегированные полномочия субъектов властных полномочий по закону или договору, включая предоставление образовательных, оздоровительных, социальных или других государственных услуг, — об информации, связанной с исполнением их обязанностей;

• субъекты хозяйствования, которые занимают доминирующее положение на рынке, или наделены специальными либо исключительными правами, или являются естественными монополиями;

• субъекты хозяйствования, владеющие: информацией о состоянии окружающей среды; информацией о качестве пищевых продуктов и предметов быта; информацией об авариях, катастрофах, опасных природных явлениях и других чрезвычайных ситуациях, которые произошли или могут произойти и угрожают здоровью и безопасности граждан; другой информацией, которая представляет общественный интерес (то есть общественно необходимой информацией).

Перечисленные распорядители пуб­личной информации не являются субъектами властных полномочий, поэтому в судебной практике возникали проблемы с определением юрисдикции споров, в которых ответчиками были такие распорядители.

В связи с этим в первые месяцы действия закона имели место случаи отказа судами первой инстанции в открытии производства по делу в соответствии с п.1 ч.1 ст.109 КАС, поскольку указанные распорядители публичной информации не являются субъектами властных полномочий. Поэтому суды считали, что такой иск не подлежит рассмотрению в порядке админсудопроизводства.

Эти ошибки исправляли суды апелляционной инстанции, ссылаясь на ч.3 ст.23 закона, в соответствии с которой обжалование в суд решений, действий или бездействия распорядителей информации осуществляется в соответствии с КАС (определение Харьковского окружного админсуда от 12.07.2011 №17299319, было отменено определением Харьковского апелляционного админсуда от 21.11.2011 №22026087).

Однако и сейчас указанной несогласованностью пользуются ответчики, заявляя ходатайство о закрытии производства по админделам и мотивируя это отсутствием у ответчика статуса субъекта властных полномочий. Как показывает практика, суды отказывают в удовлетворении таких ходатайств (определения Донецкого окружного админсуда от 8.06.2012 №24835460, Харьковского окружного админсуда от 5.06.2012 №24445950).

Следовательно, юрисдикция админсудов распространяется на все споры относительно правоотношений, связанных с доступом к публичной информации, когда обжалуются решения, действия или бездействие распорядителей публичной информации, в том числе и в случае, если такими распорядителями являются несубъекты властных полномочий.

Правильное правоприменение

Изучение судебной практики показывает, что внедрение этих новелл осложняет определение юрисдикции суда относительно решения дел данной категории на стадии открытия производства.

Статьей 107 КАС установлено, что на стадии открытия производства по делу судья выясняет, следует ли рассматривать исковое заявление в порядке админсудопроизводства.

На этой стадии, если речь идет об ответчиках, не являющихся субъектами властных полномочий, определить, подлежит ли дело юрисдикции админсуда, в отдельных случаях достаточно сложно.

Так, не всегда из материалов искового заявления можно установить, что юридическое лицо финансируется из государственного или местного бюджета, а субъект хозяйствования занимает доминирующее положение на рынке и т.п. Эти обстоятельства по большей части можно установить только во время рассмотрения дела. Также суды учитывают, что такие ответчики являются распорядителями публичной информации не относительно всей информации, а лишь относительно той, которая определена законом и которой они владеют.

По нашему мнению, на стадии открытия производства по такому делу необходимо выяснить, какая информация не предоставлена истцу, и если она является публичной, то такой спор в любом случае подлежит юрисдикции админсудов независимо от ответчика в споре, даже если информация не является публичной, но истец субъективно представляет ее такой.

Поэтому, на наш взгляд, суд, установив, что запрошенная информация не является публичной в понимании закона или ответчик не является распорядителем такой информации, должен отказать в иске.

В результате изучения судебной практики установлено, что суды неодинаково решают вопрос относительно юрисдикции суда, если установлено, что иск предъявлен к лицу, не являющемуся субъектом властных полномочий и распорядителем публичной информации.

Так, суды отказали в удовлетворении иска лица к донецкой дирекции УГППС «Укрпочта» о противоправном отказе в удовлетворении запроса на информацию и обязательстве возместить нанесенный моральный ущерб. В частности, определение суда апелляционной инстанции мотивировано тем, что истец является распорядителем информации относительно условий поставки товаров, услуг и цен на них (определение Донецкого апелляционного админсуда от 25.07.2012 №25464016).

На наш взгляд, такое правоприменение правильное, поскольку все споры относительно обжалования решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации относятся к юрисдикции админсудов. Если же эта информация не публичная или ответчик не распорядитель публичной информации, то необходимо отказывать в удовлетворении иска независимо от того, является ответчик субъектом властных полномочий или нет.

Суды также должны отказывать в удовлетворении иска, в котором обжалуются решения, действия или бездействие распорядителей публичной информации относительно ее непредоставления, если во время судебного рассмотрения будет установлено, что истец затребовал у ответчика информацию в соответствии с законами «Об информации», «Об обращениях граждан» и т.п.

В связи с этим, на наш взгляд, в случае заявления иска об обжаловании решений, действий или бездействия распорядителей публичной информации относительно непредоставления такой информации истец не может по правилам ч.1 ст.51 КАС изменить исковые требования и потребовать от суда решения вопроса, касающегося неполучения информации в соответствии с законами «Об информации» и «Об обращениях граждан», ведь в таком случае это является не изменением предмета или основания иска, а предъявлением иска с новыми требованиями — юрисдикция дела определяется по общим правилам, установленным КАС.

Анализ и синтез

Предметная подсудность админдел определяется по правилам ст.18 КАС. Анализ и синтез этой нормы дает возможность сделать вывод, что, по общему правилу, такая подсудность определяется в зависимости от стороны в деле, в частности если стороной в деле является орган государственной власти, другой государственный орган, орган власти АРК, областной совет, Киевский, Севастопольский городские советы, то такие дела подсудны окружному админсуду. Если же сторона в деле — орган местного само­управления, кроме указанных выше, а государственный орган не является стороной в этом деле, то такое дело подсудно местному общему суду как админсуду.

Из исследуемых материалов дел видно, что у судов не возникает проблем с определением предметной подсудности дел указанной категории, в которых стороной является субъект властных полномочий.

Во время решения этого вопроса суды применяют положения ст.18 КАС: дела, в которых ответчик — орган местного самоуправления, подсудны местным общим судам как административным, а в те, в которых ответчик — орган государственной власти, другой государственный орган, орган власти АРК, областной совет, Киевский, Севастопольский городские советы, — окружным админсудам.

Однако в судебной практике возникают проблемы с определением предметной подсудности, если распорядитель публичной информации не является субъектом властных полномочий, то есть не относится к органам, указанным в ст.18 КАС. К тому же эта статья не устанавливает подсудности дел по спорам относительно правоотношений, связанных с доступом к пуб­личной информации.

В связи с этим предметная подсудность дел, в которых ответчик как распорядитель публичной информации не является субъектом властных полномочий, определяется с учетом положений ч.5 ст.18 этого кодекса — по выбору истца.

Территориальная подсудность админдел определяется по правилам ст.19 КАС. В соответствии с ч.1 данной статьи админдела решаются админсудом по местонахождению ответчика.

В то же время необходимо учитывать, что дела по поводу обжалования актов индивидуального действия, действий и бездействия субъектов властных полномочий, которые приняты (совершены, допущены) по отношению к конкретному физическому или юридическому лицу (их объединениям), решаются по выбору истца админсудом по зарегистрированному в установленном законом порядке месту жительства (пребывания, нахождения) этого лица — истца, или админсудом по местонахождению ответчика (ч.2 ст.19 КАС). Следовательно, по этим правилам определяется территориальная подсудность дел, в которых ответчики — субъекты властных полномочий, являющиеся распорядителями публичной информации.

Дела, в которых ответчик — распорядитель публичной информации, не являющийся субъектом властных полномочий, территориально подсудны по местонахождению ответчика (ч.1 ст.19 КАС). Поэтому ошибочным является определение территориальной подсудности таких дел по выбору истца со ссылкой на ч.4 ст.19 КАС.