«Специфика конституционного правосудия заключается в том, что КС является судом права, а не факта»
В прошлом месяце в единственном органе конституционной юрисдикции произошла очередная ротация руководства: вместо Анатолия Головина Конституционный Суд возглавил Вячеслав ОВЧАРЕНКО. Свое первое интервью на этом посту он дал именно нашему еженедельнику, рассказав, в частности, о роли КС в проведении судебной реформы в стране, а также о перспективах введения института конституционной жалобы.
«Отсутствие давления на судебные органы с чьей-либо стороны не зависит в полной мере от способа их формирования»
— Вячеслав Андреевич, позвольте от имени редколлегии нашего еженедельника поздравить вас с избранием Председателем КС и пожелать успехов в работе на этой высокой государственной должности!
— Спасибо за поздравление и предоставленную возможность пообщаться с читателями вашего уважаемого издания.
— Первый вопрос. Сразу после вашего избрания в СМИ появились публикации с намеками на то, что вы якобы зависимы от правящей в настоящее время политической силы. Как относитесь к этим обвинениям?
— Спокойно, поскольку намеки потому и остаются намеками, что не имеют под собой никаких оснований. На должность судьи КС меня назначила Верховная Рада еще в 2006 году. С тех пор я добросовестно исполнял свои обязанности. Наверное, не в последнюю очередь именно поэтому 18 июля 2013 года коллеги выразили мне доверие, избрав Председателем КС.
С одной стороны, это почетно, а с другой — председательство в единственном органе конституционной юрисдикции — высокая ответственность не только перед коллегами, но и перед государством и каждым его гражданином. Я осознаю эту ответственность и буду прилагать все усилия, чтобы оправдать доверие своих коллег.
— В некоторых странах руководителей органов конституционной юрисдикции назначает парламент или глава государства, а в Украине — избирают сами судьи. По вашему мнению, какой способ больше соответствует современным требованиям относительно независимости и непредубежденности органов судебной власти?
— Способ избрания или назначения руководителя любого органа государственной власти — это вопрос целесообразности. Сравнивать их с целью выявления лучшего — дело безнадежное.
Независимость судебной власти, отсутствие давления на судебные органы с чьей-либо стороны не зависит в полной мере от способа их формирования. Это признак высокого уровня политической культуры в государстве, готовности каждого политика, должностного лица, каждого гражданина неуклонно следовать предписаниям Конституции и законов, даже (и особенно!) в случаях, когда речь идет о корпоративных интересах.
«В этот раз можно надеяться на взвешенный и профессиональный подход к вопросам внесения изменений в Конституцию»
— Сейчас в Украине работает Конституционная ассамблея, задачей которой является разработка предложений относительно внесения изменений в Основной Закон. По вашему мнению, требуют ли усовершенствования положения действующего акта высшей юридической силы?
— Конституция Украины, 17-ю годовщину со дня принятия которой мы недавно отмечали, в свое время была одобрительно воспринята международным юридическим сообществом как в целом соответствующая общепризнанным стандартам относительно Основного Закона социального, правового и демократического государства.
Однако, как говорили в Древнем Риме, «tempora mutantur et nos mutamur in illis» («времена меняются, и мы меняемся вместе с ними»). Это касается всех областей общественной жизни, включая и законодательство. Неслучайно в юридической науке существует даже специальная концепция так называемой живой конституции.
Практика применения положений акта высшей юридической силы действительно показывает, что отдельные его положения требуют уточнения и совершенствования. Я намеренно не акцентирую внимание на том, какие именно изменения необходимо внести в Основной Закон, поскольку разработанные ассамблеей предложения могут стать объектом исследования КС. Поэтому любые предварительные высказывания относительно них могут быть истолкованы как позиция одного из членов Суда, что не только недопустимо с точки зрения судейской непредубежденности, но и запрещено законом.
К тому же в составе КА работают известные отечественные специалисты-конституционалисты, их проекты проходят экспертизу на международном уровне, так что в этот раз можно надеяться на взвешенный и профессиональный подход к вопросам внесения изменений в Конституцию.
— «В этот раз» — это намек на конституционную реформу 2004 года?
— Это не намек, а акцентирование внимания на главном, по моему мнению, руководящем принципе законодательной деятельности, а именно — принятие закона или внесение изменений в действующее законодательство должно способствовать решению накопившихся проблем, а не порождать новые.
— Принятие закона о референдуме было неоднозначно воспринято общественностью. Каково ваше отношение к этому акту?
— Как и к любому действующему закону — dura lex, sed lex (закон суров, но это закон). Если закон действует, его нужно выполнять.
— Однако некоторые специалисты по конституционному праву, в частности и судьи КС в отставке, утверждают, что отдельные положения данного акта являются неконституционными.
— Решение вопроса относительно конституционности положений закона является исключительной компетенцией КС. Если в него поступит соответствующее конституционное представление, Суд это дело рассмотрит и вынесет соответствующий вердикт. Какое будет решение, я не имею права прогнозировать по ранее указанным причинам.
«КС де-факто выполняет правотворческую функцию по внедрения демократических принципов судопроизводства»
— В последнее время по инициативе Президента в нашем государстве осуществляются мероприятия по реформированию судебной системы. Влияют ли решения КС на ход этой реформы? Если да, то каким образом?
— После провозглашения Украиной независимости в ее политической и социально-экономическом жизни постоянно происходят трансформации, основной целью которых является создание условий для формирования независимого демократического, правового государства, что предопределяет необходимость реформирования судебной системы, доставшейся нам в наследство с советских времен.
Важным шагом на пути проведения такой реформы стало принятие закона «О судоустройстве и статусе судей» от 7.07.2010. В частности, было реализовано конституционное предписание относительно построения системы судов общей юрисдикции по принципам специализации и территориальности, на необходимость чего Конституционный Суд указывал еще в решении от 11.12.2003.
Так, была усилена роль административных судов в защите прав и свобод граждан, в том числе в решении земельных споров физических и юридических лиц с органами местного самоуправления. Как отметил в этом аспекте Суд, обжалование решений, действий или бездействия органа местного самоуправления относится к юрисдикции административных судов, кроме публично-правовых споров, для которых законом установлен иной порядок судебного решения (решение от 1.04.2010). Суд также признал неконституционными изменения в Кодекс административного судопроизводства и Гражданский процессуальный кодекс, которыми нарушался принцип специализации и сужались ранее установленные законом процессуальные права и гарантии лица (решение от 9.09.2010).
Одной из наиболее острых проблем реформы остается недостаточное материально-финансовое обеспечение судов и судей, что ставит судебную власть в зависимость прежде всего от исполнительной власти и практически нивелирует эффективность преобразований. КС еще в решении от 24.06.99 подчеркнул, что установленная Конституцией обязанность государства обеспечивать финансирование и надлежащие условия функционирования судов и деятельности судей направлена на гарантирование судебной деятельности на основе конституционных принципов, а в решении от 18.06.2007 отметил, что «особый порядок финансирования судов и деятельности судей является одной из конституционных гарантий их независимости и направлен на обеспечение надлежащих условий для осуществления независимого правосудия».
КС также неоднократно отмечал, что вопросы судоустройства, судопроизводства и статуса судей должны определяться исключительно законами Украины. Так, в решении от 16.05.2007 единственный орган конституционной юрисдикции обратил внимание парламента на необходимость «безотлагательно в законодательном порядке урегулировать вопрос о назначении судьи на должность председателя суда, заместителя председателя суда и освобождении его от этой должности», что в дальнейшем было учтено при принятии закона «О судоустройстве и статусе судей».
Таким образом, есть все основания утверждать, что Конституционный Суд в своих решениях, по моему мнению являющихся одним из источников права, формирует позиции, которые учитываются при реформировании судебной системы. Таким способом Суд де-факто выполняет правотворческую функцию относительно внедрения демократических принципов судопроизводства и европейских стандартов защиты прав и основных свобод человека.
— В последние годы руководство и судьи КС активно участвовали в международных многосторонних и двусторонних встречах. Будет ли осуществляться такая деятельность в дальнейшем?
— Являясь полномочным членом Европейской и Всемирной конференций органов конституционной юрисдикции и заключив меморандумы о сотрудничестве с конституционными судами 6 стран Европы, КС взял на себя определенные обязательства, которые, безусловно, будут выполняться. К тому же, как показывают результаты, проведение таких международных мероприятий способствует повышению международного авторитета не только Суда, но и всего государства в целом.
«Гражданин, обращаясь в КС относительно толкования законов, де-факто инициирует их проверку на конституционность»
— В течение последних лет в деятельности КС наметилась тенденция к увеличению количества рассмотренных дел по обращениям граждан, которые хотели защитить свои конституционные права. Будете ли вы способствовать деятельности Суда в этом направлении?
— В первую очередь отмечу, что КС всегда уделял и будет уделять особое внимание вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Это следует из его основной задачи — быть гарантом верховенства Конституции на всей территории государства, то есть быть гарантом того, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность считаются наивысшей социальной ценностью в нашем государстве.
Что касается увеличения количества дел по конституционным обращениям граждан, то на это есть объективные и субъективные причины. С одной стороны, политическая стабильность в государстве, отсутствие компетенционных споров между ветвями власти способствовали уменьшению количества конституционных представлений по этим вопросам. С другой — в течение почти 17 лет деятельности КС судьи опубликовали свыше 2 тыс. научных статей, интервью и т.п. в средствах массовой информации, регулярно печатаются сборники актов Суда на украинском, русском и английском языках, а также «Вісник Конституційного Суду України», научные пособия, издания и монографии по актуальным вопросам конституционного права. Таким образом, упорная работа по популяризации деятельности Суда, разъяснению возможностей конституционного правосудия защитить права граждан и предоставить им помощь в оформлении соответствующих документов имели следствием существенное увеличение количества обращений, отвечающих требованиям Конституции и закона «О Конституционном Суде Украины». Поэтому увеличилось и количество рассмотренных дел.
— Однако до сих пор гражданин может обратиться в КС исключительно с ходатайством о толковании Конституции и законов Украины. В то же время в большинстве стран Европы создан институт конституционной жалобы, с помощью которой гражданин может поднять вопрос о конституционности законов. Как вы относитесь к введению такого института в Украине?
— В целом положительно. В то же время я поддерживаю мнение многих научных работников, что этот вопрос необходимо тщательно изучить.
Вот вы в вопросе отметили, что граждане некоторых европейских стран могут обратиться в орган конституционной юрисдикции по вопросам конституционности законов. Приблизительно такое же представление о содержании и сути конституционной жалобы имеют подавляющее большинство наших граждан и, к сожалению, специалистов по конституционному праву. При этом вне поля зрения остается опыт, например, Италии, где гражданин может обжаловать действия любого органа власти и его должностного лица, или Словацкой Республики, где можно обжаловать результаты выборов.
В настоящее время право обжаловать в КС конституционность законов и других правовых актов имеют пять субъектов: Президент, не менее чем 45 народных депутатов, Верховный Суд, уполномоченный ВР по правам человека, Верховная рада АРК. По их представлениям Суд рассмотрел свыше 150 дел о соответствии Конституции законов и других нормативно-правовых актов и признал неконституционными более 100 их положений.
Есть ли смысл добавлять в этот перечень еще одного субъекта? Действительно ли рядового гражданина волнуют вопросы конституционности законов или его права и свободы чаще нарушаются действиями или бездействием должностных лиц, которые данные законы применяют по своему усмотрению либо вообще игнорируют?
Кстати, согласно статистике Европейского суда по правам человека почти 90% жалоб наших соотечественников касаются вопросов доступа к правосудию и исполнения решений судебных органов. Поэтому, поскольку введение института конституционной жалобы имеет целью, в частности, и уменьшение количества исков в ЕСПЧ, по моему мнению, необходимо внимательнее изучить как отечественную, так и зарубежную практику рассмотрения жалоб граждан относительно нарушения их прав и свобод. И уже тогда, по результатам такого анализа, решать вопрос о введении института конституционной жалобы в отечественное законодательство.
К тому же нельзя не учитывать специфику конституционного правосудия, которая заключается в том, что КС является судом права, а не факта. Исследуя правовую норму, Суд действует в соответствии с классическим принципом юридической герменевтики, так называемым гадамеровским кругом (по фамилии немецкого философа Ганса Гадамера). Данный принцип заключается в том, что для познания текста необходимо познать его составляющие, для чего, в свою очередь, необходимо определить суть самого текста.
Относительно конституционного производства это означает, что для решения вопроса о конституционности правовой нормы необходимо изучить ее составляющие, то есть, по сути, дать ее толкование. В то же время для того, чтобы дать толкование правовой нормы, необходимо определиться с ее конституционностью, поскольку Суд, как гарант верховенства Основного Закона, не только не может толковать неконституционную правовую норму, но и обязан прекратить ее действие. Это следует из конституционного принципа верховенства права, согласно которому законы принимаются на основе Конституции и должны отвечать ей, и законодательно закреплено в ст.95 закона «О Конституционном Суде Украины».
Таким образом, в настоящее время гражданин, обращаясь в КС относительно толкования законов, де-факто инициирует их проверку на конституционность.
— Однако согласно действующему законодательству возможности гражданина обратиться в КС относительно толкования Конституции и законов Украины по сравнению с другими субъектами ограничены. Гражданин имеет право обратиться в Суд по данным вопросам лишь в случаях, когда имело место неодинаковое применение положений этих актов судами или другими органами государственной власти, а относительно других субъектов такие условия не предусмотрены.
— Это действительно так, и, возможно, расширение перечня юридических фактов, наличие которых является основанием для обращения гражданина в КС, — один из путей совершенствования деятельности Суда по защите прав и свобод человека и гражданина.
В то же время следует иметь в виду, что определенные ограничения прав субъектов относительно обращения в органы конституционной юрисдикции предусмотрены законодательством всех стран, в которых действуют такие органы. Это, в частности, сделано с целью предотвращения злоупотребления правом и перегруженности таких органов. Среди ограничений — и установление сроков давности (от 3 месяцев до нескольких лет), и определение исчерпывающего перечня юридических фактов или обстоятельств, которые являются основаниями для обращения, и выделение определенных прав и свобод, жалобы на нарушение которых рассматриваются (например, лишь тех, которые не могут быть законодательно ограничены), и т.п.
Кстати, по такому принципу действует и Европейский суд, рассматривающий дела о нарушении исключительно прав и свобод, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основополагающих свобод.
Статистика свидетельствует, что органы конституционной юрисдикции европейских стран принимают к рассмотрению не более 4—5% заявлений граждан. Для сравнения: в 2011—2012 годах КС рассмотрел почти 9% конституционных представлений и обращений относительно толкования Конституции и законов Украины.
— Благодарю за интересное и содержательное интервью и надеюсь, что это не последняя наша встреча.
— Благодарю вас также и, пользуясь случаем, хочу пожелать редакционной коллегии и всем читателям еженедельника «Закон и Бизнес» мира, достатка, уверенности, что их конституционные права и свободы — под надежной защитой.