Нормы свободной трактовки

Почему увеличение штрафов для строителей наполнило бюджет, но не упорядочило их деятельность?

Законодательные изменения хотя и увеличили для строителей размер санкций и упростили их применение, на практике все же не способствовали наведению порядка в данной сфере. Не последняя причина этого — двусмысленность и недоработанность целого ряда норм.

Котлован — не доказательство

Уже больше года действует новая редакция закона «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности» от 22.12.2011 №208/94-ВР. В соответствии с ней увеличены размеры штрафов за правонарушения в этой сфере. В информационно-аналитических материалах Государственной архитектурно-строительной инспекции отмечается, что в прошлом году в 1,6 раза возросла сумма штрафов, уровень их уплаты в государственный бюджет по сравнению с 2011-м увеличился в 1,7 раза, а в целом в бюджет поступило 50 млн грн. На такую же сумму переданы материалы в исполнительную службу.

Бесспорно, эти изменения являются позитивными, поскольку минимальный размер санкций, предусмотренный предыдущей редакцией закона, не удерживал субъектов хозяйствования от правонарушений. Как следствие — большинство объектов возводили некачественно, с нарушением строительных норм. Вместе с тем анализ практики свидетельствует о наличии проблем, связанных с применением закона и привлечением виновных к ответственности.

В ст.2 данного акта определены виды правонарушений в сфере градостроения в зависимости от субъекта нарушений. В частности, заказчики строительства, а также субъекты, выполняющие функции заказчика и подрядчика, одновременно несут ответственность за отсутствие разрешительных (согласительных) документов, дающих право на выполнение строительных работ. К таким документам в соответствии со ст.34 закона «О регулировании градостроительной деятельности» относятся: сообщение о начале выполнения строительных работ, декларация о начале выполнения строительных работ, разрешение на их выполнение. Следует обратить внимание на то, что, исходя из диспозиции п.4 ч.2 ст.2 закона №208/94-ВР («выполнение строительных работ без регистрации декларации о начале выполнения таких работ»), санкции к заказчику применяются лишь в случае фактического ведения работ на объекте, что должно быть установлено во время проверки органами государственного архитектурно-строительного контроля. Однако санкции не предусмотрены за выполнение работ в недалеком прошлом, о чем могут свидетельствовать, например, вырытый котлован или уничтоженные зеленые насаждения.

Такой позиции придерживался Донецкий окружной административный суд, рассматривая дело №805/6510/13-а (постановление от 7.06.2013) по иску физического лица — предпринимателя к Инспекции государственного архитектурно-строительного контроля в Донецкой области. В постановлении суда отмечается: если на момент проверки строительные работы не выполняются, это делает безосновательным применение штрафа на основании п.4 ч.2 ст.2 закона №208/94-ВР.

Также, как предусмотрено п.9 ч.2 ст.2 данного закона, к заказчикам строительства могут быть применены санкции за непредоставление или несвоевременное предоставление информации о начале выполнения строительных работ и о введении в эксплуатацию законченного строительством объекта в случаях, когда предоставление такой информации является обязательным согласно законодательству. Речь идет о штрафах за невыполнение заказчиком обязанности информировать исполнительные органы местного самоуправления о будущем строительстве и о начале эксплуатации объекта (ч.9 ст.35, ч.7 ст.36, ч.8 ст.37, ч.11 ст.39 закона «О регулировании градостроительной деятельности»).

Диспозиция этих статей сформулирована настолько неудачно, что на основании их анализа достаточно сложно определить, когда у заказчика возникает данная обязанность — после получения права на выполнение работ или в момент фактического их начала. Судебные органы в большинстве случаев руководствуются тем, что такая ответственность заказчика наступает независимо от фактического начала работ на строительной площадке. То есть потенциальному заказчику следует учесть, что к нему могут быть применены санкции в случае нарушения 7-дневного срока на предоставление информации местным органам власти, и этот срок исчисляется с момента выдачи разрешения на выполнение строительных работ — регистрации сообщения, декларации, сертификата.

Именно к такому выводу пришел Донецкий окружной административный суд в своем постановлении от 17.06.2013 по делу №805/7700/13-а. Это объясняется тем, что обязанность заказчика проинформировать о начале строительных работ неразрывно связана с обязанностью властных органов сообщить через местные средства массовой информации о начале выполнения строительных работ на объектах строительства, которые относятся к IV и V категориям сложности, на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

Авторский надзор

Следует обратить внимание также на то, что согласно п.7 и п.8 ч.2 ст.2 закона №208/94-ВР заказчик несет ответственность за необеспечение осуществления авторского и технического надзора в случаях, когда они являются обязательными согласно законодательству. Как бы парадоксально это ни звучало, но в законодательстве такие случаи не предусмотрены. В п.2 Порядка осуществления авторского надзора во время строительства объекта архитектуры, утвержденного постановлением КМ от 11.07.2007 №903, указывается, что авторский надзор осуществляется
архитекто­ром — автором проекта объекта архитектуры, другими разработчиками утвержденного проекта или уполномоченными лицами в течение всего периода строительства. С одной стороны, это можно понимать так, что авторский надзор всегда обязателен, с другой — в Государственных строительных нормах А.2.2-4-2003 «Положение об авторском надзоре за строительством домов и сооружений» отмечается, что на объектах I категории сложности, по согласованию с генеральным проектировщиком и заказчиком, авторский надзор может вообще не осуществляться.

Согласно разъяснению Госстроя от 16.02.1999 №14/6-39 авторский надзор за строительством или ремонтом объектов коммунального хозяйства осуществляется в обязательном порядке при сметной стои­мости строительства свыше 600 тыс. грн. Однозначно можно утверждать, что авторский надзор необязателен, если строи­тельство ведется на основании не проекта, а строительного паспорта, в частности для индивидуального жилого дома, садового, дачного дома, хозяйственных строений и сооружений, гаражей, элементов благо­устройства и озеленения земельного участка. Ведь в этом случае вообще отсутствует объект авторского права. Во всех остальных случаях заказчики могут с успехом оспаривать применение к ним санкций за необеспечение авторского надзора.

Это же касается и случаев обязательного проведения технического надзора в строительстве. В Порядке осуществления технического надзора во время строительства объекта архитектуры, утвержденном постановлением КМ от 11.07.2007 №903, они четко не установлены. Лишь указано, что технический надзор проводится во время выполнения работ по новому строи­тельству, реконструкции, реставрации, капитальному ремонту зданий и сооружений, а также техническому переоснащению действующих предприятий. В то же время в утвержденной форме сообщения о начале выполнения строительных работ (Дополнение 1 к постановлению КМ «Некоторые вопросы выполнения подготовительных и строительных работ» от 13.04.2011 №466) информация о таком надзоре вообще отсутствует. Это дает основания считать его факультативным, то есть выполняемым на усмотрение заказчика, во время индивидуального жилищного строительства.

Для сравнения: в форме декларации о начале выполнения строительных работ и в заявлении о выдаче разрешения информация о таком надзоре выделена в отдельную графу. С учетом вышесказанного применение санкций к заказчикам строительства за необеспечение авторского и технического надзора является достаточно спорным: субъекты хозяйствования могут ссылаться на указанные недостатки законодательства, защищая себя в суде.

Поиски ответственного

Особенность закона №208/94-ВР — это также то, что ответственность за проведение работ без разрешительных (согласительных) документов наступает не только для заказчиков, как было предусмотрено предыдущей редакцией акта, но и для подрядчиков строительства. Правда, закон не дает точного ответа на вопрос, к кому из подрядчиков, если их достаточно много, применять санкции. Отсутствует четкая позиция и в судебной практике. При проведении масштабного строительства заказчик заключает договор с генеральным подрядчиком, который может вовлекать десятки строительных компаний в выполнение отдельных видов работ на условиях субподряда.

Если исходить из буквального понимания пп.1—5 ч.3 ст.2 закона, то в случае отсутствия указанных документов каждый из этих субъектов является нарушителем градостроительного законодательства. И достаточно часто инспекции государственного архитектурно-строительного контроля налагают штрафы именно на подрядные организации, ведь заказчики строительства — бюджетные организации или убыточные государственные предприятия. При этом суды в таких случаях — на стороне властного органа.

Достаточно спорной нормой, согласно которой органы государственного архитектурно-строительного контроля безосновательно штрафуют субъектов хозяйствования, является п.6 ч.3 ст.2 закона — ведение исполнительной документации с нарушением строительных норм, государственных стандартов и правил. Дело в том, что в законодательстве четко не установлено, что следует понимать под термином «исполнительная документация», ведь ее полный перечень отсутствует. Правда, в п.1.17 ГСН А.3.1-5-2009 «Организация строительного производства» предпринята попытка определить документацию как «комплект рабочих чертежей с надписями, сделанными лицами, ответственными за выполнение строительно-монтажных работ, о соответствии выполненных в натуре работ этим чертежам или изменениям в них, внесенным по согласованию с заказчиком и проектировщиком».

Вряд ли можно считать приведенное определение удачным с правовой точки зрения. Например, акт осмотра скрытых работ, который, бесспорно, должен относиться к исполнительной документации, согласно приведенной в ГСН дефиниции не относится к такой документации, потому что по содержанию он — текстовый, а не графический материал.

Приказом Минрегионразвития от 24.12.2008 №637 закреплен Перечень исполнительной и другой документации, которая предоставляется приемной комиссии при принятии в эксплуатацию законченных строительством объектов, однако и он является неполным. В связи с изложенным можно считать, что п.6 ч.3 ст.2 закона является недейственной нормой, и привлечение к ответственности на ее основании можно успешно обжаловано в суде.

Согласно п.8 ч.3 ст.2 закона №208/94-ВР к строительным компаниям применяются санкции за выполнение работ с нарушением требований строительных норм, государственных стандартов и правил или утвержденных проектных решений. Целесообразно принять во внимание, что условием их применения является фактическое ведение строительства, а не только оформление документов, свидетельствующих о намерении его начать. Такую позицию обоснованно занял Донецкий окружной административный суд, рассматривая дело №805/5629/13-а (постановление от 20.06.2013). Установив нарушение подрядчиком ГСН А.3.1-5-2009 «Организация строительного производства» — невыполнение требования об ограждении строительной площадки, суд принял решение в пользу субъекта хозяйствования, потому что собственно работы на объекте на момент проверки еще не велись.

Можно констатировать, что закон №208/94-ВР лишь частично достиг поставленной цели — увеличились поступления в бюджет, потому что возросли сами размеры штрафов. Упростилась задача органов государственного архитектурно-строительного контроля, которые могут применять санкции за отсутствие разрешительных (согласительных) документов к любому участнику строительного процесса, не устанавливая истинного правонарушителя. Однако значительная часть норм закона реально не работает, что не способствует утверждению правомерного поведения участников строительного рынка.

 

Наталия ТРОФУНЕНКО - кандидат юридических наук, доцент кафедры хозяйственного права Донецкого национального университета, адвокат, г.Донецк