Закон і Бізнес


Яка «уніформа» пасує реформі?

Феміду «одягнуть» за останнім писком конституційних змін


Правосудие, №33 (917) 15.08—21.08.2009
936

Вітчизняні можновладці завжди були досить вибагливими у виборі одягу, як для власного, так і для законодавчого «гардеробу». Останній, до речі, нещодавно отримав чергову «колекцію» новинок, утім, у ній не було жодного наряду для Феміди. Хоча власникам мантій, напевно, більше до вподоби їхнє нинішнє «вбрання», ніж деякі ексклюзиви полі­тичних «дизайнерів».


Вітчизняні можновладці завжди були досить вибагливими у виборі одягу, як для власного, так і для законодавчого «гардеробу». Останній, до речі, нещодавно отримав чергову «колекцію» новинок, утім, у ній не було жодного наряду для Феміди. Хоча власникам мантій, напевно, більше до вподоби їхнє нинішнє «вбрання», ніж деякі ексклюзиви полі­тичних «дизайнерів». Та попри те, що своя сорочка ближча до тіла, мантієносці все ж погодилися піти на компроміс із депутатами й обрати хоча б модель майбутньої реформи. Ще на ІХ з’їзді суддів і цьогорічних парламент­ських слуханнях служителі Феміди наголошували на тому, що реставрацію «будівлі»третьої гілки влади потрібно починати з концепції.

 

У свою чергу законодавці запропонували свій варіант «викройки» у вигляді об’єднаного законопроекту «Про судоустрій України». Однак такий зразок, за яким створюватимуть новий одяг для Феміди, не задовольнив її речників. І поки представники владних гілок сперечаються, проблем у вітчизняному судочинстві не поменшало.

Про те, що деякі мантії шиті білими нитками відомо давно: замовні рішення, всебічний тиск (як у межах системи, так і зовні), хронічний брак фінансування, що компенсується корупцією, численні зловживання і безвідповідальність суддів, брак логіки в розподілі повноважень між ланками судової системи...

На їх вирішення спрямовані серед іншого і проекти конституційної реформи. Йдеться про зміни до Основного Закону, запропоновані народними депутатами від фракції Партії регіонів, та проект нової редакції Конституції, внесений Президентом. Також варто згадати Концептуальні засади подальшого здійснення судової реформи, викладені в заяві VIII з’їзду суддів, але не оформлені у вигляді законопроекту.

 

Вибори чи призначення?

 

Одне з ключових питань конс­титуційних змін — спосіб формування суддівського корпусу. Серед політиків модною стала теза, що суддів має обирати і навіть відкликати народ. Людям, безумовно, це подобається. Саме такий варіант передбачено проектом змін до Конституції від Партії регіонів: суддів обирають відповідні громади або на загальнодержавних виборах.

У президентському проекті передбачено, що суддів вищого рівня призначає Сенат, а нижчого — глава держави. І лише мирових суддів, які повинні з’явитися для розгляду незначних справ, обиратиме громада.

Проте вибори, попри зов­ніш­ню демократичність, ще біль­ше політизують посаду судді. Претенденти змушені будуть брати участь у виборчих кампаніях. А хто тут надасть найбільшу підтримку, як не політики і бізнес?! Укладені в майбутнього суддю ресурси йому доведеться відпрацьовувати.

Навіть мировий суддя, який вирішуватиме незначні справи, може бути цікавим для місцевих політиків та підприємців, щоб посилити свій вплив у регіоні або чинити розправи з конкурентами. З огляду на осно­в­ні вимоги незалежності суддів не рекомендує їх обрання громадськістю і Венеціанська комісія.

Вона схвально оцінила ідею президентського проекту стосовно того, що парламент не братиме участі в обранні суддів нижчого рівня. Але обрання Сенатом, який хоч і може бути менш політизованим, ніж теперішня Верховна Рада, однаково зберігає загрозу політичних рішень.

Тому, хоч як би це «недемо­кратично» звучало, парламент чи народ не повинні брати участі у формуванні суддівського корпусу. Президент може хіба що «номінально» призначати суддю на посаду за результатами конкурсу, якщо після цього не матиме жодного стосунку до кар’єри судді. Хоча найкраще, щоб усі призначення на посади суддів, так само як і звільнення, здійснювала деполітизована Вища рада юстиції.

 

П’ятирічне чи довічне?

 

Щодо строку повноважень у суді загальної юрисдикції. Проекти змін до Конституції передбачають протилежні моделі: депутатський проект — обрання суддів кожні 5 років, президентський — безстрокове призначення. Проте будь-яке призначення суддів на певний термін несе загрозу залежності від того, хто в подальшому вирішуватиме питання про їх нове призначення.

Необхідність обмеження строку повноважень суддів деякі українські політики мотивують тим, що обрані безстроково служителі Феміди відчувають себе безкарно, а тому значно частіше допускають зловживання, ніж ті, які призначені вперше. Цю тезу важко підтвердити цифрами. Наприклад, за весь час дії Конституції за порушення присяги було звільнено 86 суддів, з них 48 — у межах 5-річного строку призначення, 38 — обраних безстроково. Тому призначення на певний строк жодним чином не впливає на посилення відповідальності, але суттєво узалежнює суддю від волі того, хто вирішує питання його кар’єри.

 

Відповідальність: перед ВРЮ чи за законом?

 

Запроваджувати будь-який новий порядок призначення суддів без вироблення ефективних механізмів притягнення їх до відповідальності немає сенсу. Проект «регіоналів» передбачає положення, що судді можуть бути відкликані на підставі і в порядку, встановленому законом. Однак таке положення знижує конституційні гарантії незалежності представника третьої гілки влади, оскіль­ки сьогодні вичерпний перелік підстав для припинення повноважень судді визначено Основним Законом.

У проекті Президента зазначається, що суддя може бути притягнений до дисциплінарної відповідальності. Фактично це положення нічого не змінює в правовому регулюванні. Водночас передбачено, що суддів до дисциплінарної відповідальності притягує Вища рада юсти­ції, в складі якої з її членів утво­рюється Дисциплінарна комісія.

Проте питання дисципліни найчастіше безпосередньо не пов’язані з кваліфікацією. Тож ідея створення Дисциплінарної комісії суддів заслуговує під­тримки. Утворення такого органу також актуальне з огляду на європейські стандарти.

Сумніви викликає лише спроможність Вищої ради юстиції, яка згідно з президентським проектом повинна складатися з 16 членів (а отже, у складі Дисциплінарної комісії буде ще менше), впоратися з усім тим обсягом навантаження, яке виникне в неї, виходячи з розширення повноважень. Тому очевидно, що Дисциплінарна комі­сія мала би бути самостійним органом зі складом, достатнім для виконання відповідних функцій.

 

Імунітет чи повага?

 

Не менш проблемним є інститут недоторканності судді. Згідно з чинною Конституцією суддя не може бути без згоди Верховної Ради затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Депутатський проект не пропонує змін до цього положення, а ось у президентському Верховну Раду замінили на Сенат. Одначе в країнах Західної Європи судді не мають таких гарантій, там повага до суддівської незалежності є результатом столітніх традицій.

В Україні, де повага до суду ще не стала нормою, а правила арешту не повністю відповідають європейським стандартам, певні додаткові гарантії недоторканності судді не є зайвими. Проте процедура звернення до Верховної Ради і розгляду нею цього питання складна й тривала; крім того, є періоди, коли парламент засідання не проводить, а рішення потрібно ухвалити швидко. Це дає можливість особі, яка, перебуваючи на посаді судді, скоїла злочин, сховатися від правосуддя.

Тому доцільно, щоб питання стосовно затримання та арешту судді вирішував не політичний орган, а Вища рада юсти­ції. Або ж суд — як і щодо будь-якого громадянина, але це може бути суд вищого рівня (можливо, й Верховний) та обов’язково — в колегіальному складі, аби не допустити зловживань.

Однак в обох випадках слід передбачити можливість негайного затримання судді на місці скоєння злочину. Питання про надання згоди на арешт у цьому випадку може вирішуватися після затримання в найкоротший час.

 

ВРЮ: склад і компетенція

 

Теперішній склад ВРЮ (беручи до уваги ті функції, що вона виконує) не узгоджується з європейськими стандартами. Зокрема, Європейська хартія про статус суддів вимагає, щоб принаймні половина членів цієї установи були суддями, яких обирають їхні колеги.

Сьогодні в складі Ради лише 6 членів з 20 представляють суддівський корпус. Це Голова Верховного Суду, 3 особи, обра­ні з’їздом суддів, а також 2 члени зі складу суддів призначені Президентом. Але навіть якщо в умовах чинної Конституції членів ВРЮ і призначатимуть переважно із суддів, вони все одно представлятимуть не суддівський корпус, а того суб’­єкта, що їх призначив. Тому й за цих обставин такий орган не буде позбавлений політизованості.

Ця проблема ще більше загостриться, якщо Вищу раду юстиції наділити повноваженнями призначати і звільняти суддів. Тож у Конституції слід переглянути не лише компетенцію Вищої ради юстиції, а й її склад. На цьому справедливо наголошено в концептуальних засадах з’їзду суддів.

Таку ідею втілено в проекті Президента: ВРЮ складатиметься з 16 членів: 8 — від з’їзду суддів і по 4 — від Президента і Сенату. Члени Ради здійснюватимуть свої повноваження на постійній основі і не повинні обіймати посади судді, прокурора чи займатися адвокатською практикою.

ВРЮ, за проектом Президента, складатиметься з Ква­ліфікаційної та Дисциплінарної комісій. Передбачено, що до її повноважень має належати внесення подань про призначення та звільнення суддів, припинення та зупинення їхніх повноважень, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Як уже зазначалося, задля зміцнення незалежності суддів до повноважень Ради доцільно віднести призначення суддів на посади, їх переведення та звільнення. Саму ж атестацію претендентів на суддівські посади добре б залишити у віданні самостійного органу — окремої Кваліфікаційної комісії, яка б уносила відповідні подання до ВРЮ. А дисциплінарні повноваження варто передати створеній окремо від Вищої ради юстиції Дисциплінарній комісії.

 

Судоустрій: три чи чотири?

 

У концептуальних засадах з’їзд суддів висловив думку щодо системи судів загальної юрисдикції: вона має бути триланковою — місцеві, апеляційні та Верховний суди. Пре­зи­дент­ський проект передбачає наявні ланки: місцеві, апеляційні, вищі та Верховний суди. На відміну від чинної Конституції в ньому визначено, що Верховний Суд є найвищою інстанцією, яка забезпечує однакове застосування норм права всіма судами загальної юрисдикції, а вищі спеціалізовані суди є касаційною інстанцією в системі судів загальної юрисдикції. Також передбачено, що суд не може виконувати функції різних інстанцій в одній справі.

Сьогодні ж унаслідок різного тлумачення конституційних принципів судоустрій України досі не має завершеного ви­гляду. Для цивільних та кримінальних справ система судів є триланковою, а для господар­ських та адміністративних — чотириланковою. При цьому кількість стадій в усіх видах судочинства однакова. Таким чином, у цивільних і кримінальних справах Верховний Суд уповноважений переглядати свої ж рішення, а це порушує принцип «ніхто не може бути суддею у своїй справі».

Досі залишається проблемою завантаженість Верховного Суду касаційними скаргами на рішення загальних судів у цивільних справах. Навіть надзвичайні заходи щодо передання касаційних скарг, що на­дійшли до 1 січня 2007 р., з ВС до апеляційних загальних судів не виправили становище: поточне навантаження на Верховний Суд суттєво не зменшилося. З цієї ситуації можливі два виходи. Систему судів загальної юрисдикції можна зробити триланковою, відмовившись від вищих спеціалізованих судів, як це запропоновано в концептуальних засадах з’їзду суддів. Проте, якщо Верховний Суд стане єдиною касаційною інстанцією, право на касаційне оскарження необхідно буде відчутно обмежувати.

Правосуддя в більшості справ закінчувалося б в апеляційних судах. Однак, зважаючи на значну кількість судових помилок, що допускають ці суди, навіть за обмеження права на касаційне оскарження ВС матиме надмірне навантаження. Тоді доведеться збільшувати і так великий склад (95 суддів) Верховного Суду. Проте навіть при наявному складі про забезпечення однакового застосування закону годі й говорити.

Інший варіант — створення вищих судів для цивільної та кримінальної видів юрисдикції, які б здійснювали функції каса­ційної інстанції, як це існує в сис­темі адміністративних та господарських судів. За таких умов буде забезпечено право на касаційне оскарження судових рішень, а Верховний Суд зможе повністю присвятити себе основній функції — забезпечувати однакове застосування закону через перегляд справ, де суди касаційної інстанції в подібних ситуаціях по-різному витлумачили закон.

На жаль, систему судів загальної юрисдикції, закладену в депутатському проекті, зрозуміти доволі складно, оскільки там згадано всі наявні ланки (місцеві, апеляційні, вищі та Верховний суди), а також наводиться перелік установ: районні, міські, районні у містах, обласні суди, Київський та Севастопольський міські суди, Верховний суд Автономної Республіки Крим (такі назви суди мали до реформи 2001 р.). У Пре­зидент­ському проекті передбачено ще й нову ланку: в громадах у визначених законом випадках та порядку правосуддя здій­сню­ється виборними мировими суддями.

Запровадження інституту мирових суддів можна розглядати як спробу розвантажити суди загальної юрисдикції, як намір перекласти фінансування певного обсягу судових потреб на місцеве самоврядування і компромісний спосіб утілення в життя ідеї виборності суддів. Водночас, на наш погляд, до інституту мирових суддів потрібно підходити дуже обережно. Варто спочатку виробити його чітку модель, а вже потім запроваджувати на конс­титуційному рівні.

 

Керівництво: обирати чи призначати?

 

Порядок призначення голів судів та їхніх заступників — це те питання, довкола якого до останнього часу велася політична боротьба. Сьогодні, маючи вплив на голову суду, можна впливати на результати вирішення будь-якої справи. Досі це питання не врегульовано ні Конституцією (за винятком Верховного і Конституційного су­дів), ні законом. Президент і народні депутати, які ініціюють зміни до акта найвищої юридичної сили, одностайні в тому, що голови судів та їхні заступники мають обиратися служителями Феміди відповідного суду.

Такий варіант, на відміну від сьогоднішньої ситуації, коли голів судів та їхніх заступників призначає Рада суддів, дозволить запобігти підпорядкуванню і централізації в судовій системі. При цьому важливо зменшити повноваження голів судів та їхніх заступників, щоб уникнути тиску чи іншого протиправного впливу на законників.

 

***

 

Отже, прогресивними ідеями для становлення в Україні справедливого суду в проектах змін до Конституції можна вважати:

- конституційне закріплення права на справедливий суд;

- запровадження безстрокового призначення суддів з мінімізацією політичних впливів;

- зміцнення механізмів відповідальності суддів зі створенням Дисциплінарної комісії суддів;

- забезпечення в складі Вищої ради юстиції не менше ніж половини представників суддівського корпусу;

- чітке визначення ролі кожної ланки в системі судів із забороною поєднання функцій різних інстанцій в одній справі;

- обрання голови суду мантієносцями відповідної установи.

Загрозливими для незалежності суддів є пропозиції:

- обрання їх населенням;

- збереження за політичними органами повноваження щодо формування суддівського корпусу;

- порядок надання згоди на затримання чи арешт суддів.

 

Ігор КОЛІУШКО,

Роман КУЙБІДА,

Центр політико-правових реформ