Червоне світло моралі

Імперативний мандат віддаляє демократію в Україні

Відновлення демократії — процес в Україні не лише незавершений, а часто непоступальний. Це підтвердилося 12 січня, коли було ухвалено закон про внесення змін до деяких законів України щодо статусу депутатів ВР АРК та місцевих рад. Так завершився процес «імператизації» мандатів депутатського корпусу.

Поза дією імперативного мандата залишилися лише депутати сільських і селищних рад. Він завойовував свої позиції поступово, починаючи, як це не парадоксально, з «помаранчевої революції».

Крок перший

Першим кроком у цьому напрямі стала політична реформа, опрацьована в умовах авторитарного режиму. Конституційні зміни з 1 січня 2006 ввели новий для країни інститут імперативного мандату члена парламенту.
І хоча всі без винятку європейські держави — члени Європейського Союзу у своїх конституціях не лише не визнають, а й прямо забороняють цей самий імперативний мандат, ініціаторів реформи в Україні це не зупинило.
Отже, в країні на конституційному рівні найвищим керівним органам політичних партій було надано безпрецедентне право — позбавляти мандата того народного депутата, котрий втратив зв’язок зі своєю депутатською фракцією.
Не можна оминути юридичну техніку формулювання такої підстави — «невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу народного депутата України із складу такої фракції» (п.6 ст.81 Конституції).
У попередньому складі парламенту динаміка міжфракційних переходів справді була високою. Це стало однією з ключових проблем його політичної структурованості. Проте, щоб усунути проблему міжфракційних переходів, політичним партіям було надано право достроково позбавляти депутата його мандата за ширшого переліку підстав. І навіть узагалі без них, бо, наприклад, виключення депутата зі складу фракції буде автоматично означати його «невходження» до неї.
Можна дискутувати щодо того, вирішить такий специфічний підхід старі проблеми чи створить ще більше нових. Проте автор однозначно стверджує: конституційної норми з подібним змістом немає в жодній конституції європейської держави. Європейською конституційною практикою було відкинуто процедуру відкликання члена парламенту виборцями. Тим більше — політичними партіями.
Цього видалося замало українським прихильникам імперативного мандату, і вони поставили перед собою чергову ціль — поширити його на депутатів місцевих рад. Вітчизняного законодавця не зупинило те, що і в Російській Федерації у 2005 році, в ході оновлення виборчого законодавства, навіть Володимир Путін за допомогою фракції «Єдина Росія» все-таки відмовився від подібної ідеї, бо це б дискредитувало його країну.

Крок другий

Якщо перший крок було зроблено, коли парламент, по суті, змушений був схвалити в пакеті зі змінами до Конституції і закон про особливості застосування закону про вибори Президента, створивши в такий спосіб законодавчі основи для третього туру президентських виборів, то зараз ситуація кардинально інша.
Якщо в грудні 2004 року частина парламенту погодилася на чинний нині антизахідний варіант конституційних змін задля законодавчого виходу з політичної кризи, то сьогодні парламентська коаліція разом з частиною опозиції демонстративно і цілеспрямовано пішли на запровадження імперативного мандату депутата місцевої ради, знаючи про неприйняття цивілізованим світом цього інституту.
Той, хто вважає, що політичні партії отримали механізм впливу на недисциплінованих депутатів, глибоко помиляється.

«Генеральна лінія»

Якщо читати оновлений п.5 ст.5 закону, то стає зрозуміло: найвищий керівний орган політичної партії (блоку) наділяється повноваженням приймати рішення про відкликання та дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради (крім депутата сільської, селищної ради) з доволі нечітких підстав. Якщо бути конкретним, то повноваження депутата місцевої ради можуть бути достроково припинені, якщо він:
- не подав заяви до місцевої ради про входження до складу депутатської фракції відповідної місцевої організації політичної партії (блоку), за виборчим списком якої його було обрано депутатом місцевої ради;
- вийшов зі складу депутатської фракції (подав особисту заяву про вихід зі складу депутатської фракції або перейшов у іншу депутатську фракцію);
- відкликається з інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної партії (блоку).
Тобто закон встановлює дві підстави для дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради, а, крім того, вповноважує керівний орган партії (блоку) довільно встановити будь-які інші підстави для цього.
Відроджуючи радянську традицію, ще більш нечітко сформульовані підстави для відкликання виборцями депутата парламенту АРК.
Чого серед них лише немає: і «порушення депутатом Конституції та законів України, інших актів законодавства», і «незадовільне виконання депутатських обов’язків», і «використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях», і навіть «систематичне порушення норм етики і моралі» (п.2 закону).
Український законодавець, напевно, не дуже добре розуміє, що «порушення законів України» — це і перевищення швидкості водієм і перехід пішоходом вулиці на червоне світло світлофора. Про «порушення норм моралі» і говорити не варто. При всій повазі до моралі, ніхто точно не знає змісту її норм.
Частина суспільства, наприклад, усерйоз вважає глибоко аморальною участь депутатів рад різного рівня в прийнятті рішень про виділення земельних ділянок фізичним особам без проведення аукціонів. Проте самі вони та відповідні політичні сили так не вважають.
Неконкретні формулювання закону розширяють простір для довільного їх тлумачення, вибіркового застосування його норм щодо депутатів, які насправді чи в думках не погоджуються з «генеральною лінією» партії.

Агресивна норма

Утім, справжня мета закону окреслюється, якщо прочитати його прикінцеві положення. Цей закон набирає чинності з дня його опублікування, і його дія поширюється на депутатів місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад), обраних 26.03.2006 відповідно до закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6.04.2004 №1667-IV.
Керівництву політичних партій надто хочеться відрахувати з місцевих рад тих депутатів, які вже від березня 2006-го залишили відповідні фракції. При цьому, природно, не буде враховуватися нестійкість ідеологічної бази та політичної лінії самої партії.
Перетасування депутатського корпусу стане ще одним політичним феноменом України, що віддалятиме її і від демократії, і від європейських цінностей конституціоналізму. Результатом цього закону стане ситуація, коли чотири-пять керівників політичних партій (блоків) уже після виборів будуть визначати і змінювати персональний склад депутатів місцевих рад.
З демократією західного зразка така ситуація не має і не може мати нічого спільного. Поглиблює проблему те, що ймовірне президентське вето на цей закон, імовірно, буде подолане парламентом.
Депутатів місцевих рад, можливо, врятує норма Конституції, котра встановила, що «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи» (ст.58). Але це станеться лише за умови, що сама Конституція та механізми її захисту стануть стримуючим фактором для все більш агресивних політичних сил, переважна більшість яких за своєю внутрішньою організацією є недемократичними структурами з непрозорим фінансуванням.

Василь ЛЕМАК,
доктор юридичних наук, професор Ужгородського національного університету,
для «Української правди»