Венецианский барометр

Евроэксперты определили, какие конституционные изменения пойдут на пользу украинской юстиции

В распоряжении «ЗиБ» есть заключение Венецианской комиссии, в котором она оценила предложения Президента относительно внесения изменений в Конституцию — в раздел «Правосудие». Отзывы евроэкспертов одобрительные. Однако некоторые их замечания, возможно, и не приживутся на украинской правовой почве.

Мнение Европы

Для нашей страны, которая стремится жить по евростандартам, мнение Старого Света очень важно. Поэтому проведение любых реформ в Украине обсуждают с международными экспертами, в том числе и с представителями Европейской комиссии «За демократию через право». Этот орган провел экспертизу не одного десятка законопроектов. ВК — своеобразный барометр, с помощью которого Киев определяет: отвечают предложенные законодательные изменения евростандартам или нет.

Судебная реформа 2010 г. тоже состоялась при поддержке Венецианской комиссии. Однако последняя отметила, что некоторые проблемы судебно-правовой системы можно устранить лишь при одном условии — внесении изменений в Основной Закон. И в этом году Украина, прислушавшись к мнению евроэкспертов, дала старт конституционной составляющей судебной реформы.

В частности, весной 2013 г. в ВК направили проект закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей», инициированный Президентом. Комиссия детально изучила предложения и подготовила заключение, которое утвердили в конце этой недели.

Как констатируется в документе, текст которого есть в распоряжении нашего издания, «в целом законопроект отвечает многим рекомендациям, которые были даны Венецианской комиссией ранее». «Предложенные изменения учитывают критические замечания комиссии, а значит, приветствуются», — отмечает совеща­тельный орган Совета Европы.

Также ВК не забыла сказать и о том, какие дополнительные положения не мешало бы включить в проект. Возможно, некоторые из них — по существу, однако есть и такие, которые не соответствуют «правовому менталитету» Украины.

Какие же коррективы ВК одобряет и почему некоторые предложенные ею поправки — не на пользу судебной системе?

Парламент не будет вмешиваться

Так, ВК дала согласие на лишение парламента права избирать и увольнять служителей Фемиды и на передачу этих полномочий главе государства. При этом он будет издавать соответствующие указы исключительно на основании представлений Высшего совета юстиции. «Роль Президента станет церемониальной, что должно приветствоваться», — считает комиссия.

Поскольку и в составе ВСЮ могут произойти изменения (об этом речь пойдет дальше), фактически мантии судьям будут «надевать и снимать» коллеги. А это отвечает высшим международным стандартам.

Совещательный орган СЕ поддерживает и предложение назначать законников на должности сразу бессрочно. Ведь, по мнению ВК, наличие 5-летнего «испытательного срока» способно ограничить судейскую независимость. Как именно? Комиссия считает, что такие обладатели мантий могут принимать решения «с точки зрения их будущего постоянного назначения».

Евроэксперты не против и того, чтобы граждане Украины становились судьями не в 25, а в 30 лет. При этом увеличится и стаж в области права, который даст возможность претендовать на мантию, — не меньше 5 лет. Непосредственно в Конституции необходимо указать, что отбор на должности будет проходить исключительно на конкурсной основе. Ведь этот принцип, по мнению ВК, отвечает «передовому опыту международных и европейских правовых стандартов судоустройства». Кстати, сегодня кандидаты в судьи уже соревнуются за мантии. Но это правило установлено на уровне закона «О судоустройстве и статусе судей».

Также Венецианская комиссия одоб­ряет предложение, чтобы законники работали не до 65, а до 70 лет. Во многих европейских странах служители Фемиды имеют право оставаться в должности, пока не разменяют 8-й десяток.

Законопроект предусматривает: создание, реорганизация и ликвидация судов, а также определение их сети осуществляются законами, а не указами Президента. Евроэкспертам по нраву и такая идея. «Это правильное решение, оно и определяет взаимодействие между разными ветвями власти», — отмечает ВК.

Без замечаний не обошлось

Впрочем, евроэксперты нашли и некоторые пробелы в проекте — речь идет о судейской неприкосновенности. Совещательный орган СЕ неоднократно отмечал, что законники должны иметь только функциональный иммунитет, «то есть иммунитет относительно действий, совершенных в процессе исполнения судебных функций». Поэтому комиссия хотя и положительно относится к предложению, что согласие на арест или задержание обладателя мантии должен давать ВСЮ, но не забыла напомнить: неприкосновенность должна быть функциональной. Другими словами, ВК предлагает урезать гарантии защищенности вершителей правосудия. По мнению же отечественных экспертов, нужно сохранить полную судейскую неприкосновенность, чтобы Фемида была независимой.

ВК сделала оговорку и относительно того, чтобы в Основном Законе записали еще один принцип правосудия — автоматическое распределение дел. Комиссия считает: в специальных нормативных актах следует предусмотреть, что, например, сложные дела должны рассматривать опытные судьи, при распределении дел необходимо учитывать специализацию законника и нагрузку.

Возможно, ВК не обратила внимание на тот факт, что в украинских судах пользуются автоматизированной системой документооборота, которая равномерно распределяет дела между обладателями мантий и учитывает их специализацию (в большинстве учреждений определено, какую категорию споров рассматривает тот или иной судья).

А вот что касается сложности дела, то вопрос спорный. У отечественных экспертов есть сомнения относительно того, кто может определять уровень сложности дела? Бывает, исковые требования не предвещают никаких трудностей, но в процессе рассмотрения дела оказывается: одним-двумя томами не обойтись.

ВККС: сама по себе или со ВСЮ?

Президентский проект, который прошел евроэкспертизу, предусматривает и новые полномочия ВСЮ. Так как кардинально изменится порядок его формирования, Совет получит дополнительные рычаги влияния. Большинство членов ВСЮ составят судьи, которых будут избирать в его состав сами же обладатели мантий. Такая корректива по нраву ВК. Волнует евроэкспертов другое: Генеральный прокурор является членом ВСЮ по должности. А его присутствие в этом органе, считает комиссия, может привести к возникновению проблем, «если будут решаться вопросы, которые касаются карьеры судей или наложения дисциплинарных взысканий». ВК предлагает лишать Генпрокурора права голоса, когда рассматриваются судейские вопросы.

Но всем известно, что прокурорских вопросов ВСЮ почти не рассматривает. Так какой смысл Генпрокурору ходить на заседания, если он не сможет голосовать? В таком случае, по мнению отечественных специалистов, Генпрокурора можно вообще исключить из состава ВСЮ. Однако, если Генпрокурор не сможет принимать решения относительно судей, почему последние будут иметь право голоса во время рассмотрения прокурорских вопросов? Поэтому такое замечание ВК, скорее всего, останется только пожеланием.

Кроме того, евроэксперты рекомендуют «избавиться» от Высшей квалификационной комиссии судей. «Нет никакой необходимости в отдельной ВККС, а ее полномочия должны входить в компетенцию ВСЮ. В такой ситуации комиссия может стать внутренним органом ВСЮ», — отмечается в заключении.

Однако и это предложение вряд ли учтут инициаторы реформы. Ведь отечественные эксперты предостерегают, что объединение ВККС и ВСЮ может стать причиной чрезмерной концентрации полномочий в руках одного органа. Это, по их мнению, может привести к «монополизации» правосудия. Ведь именно благодаря существованию двух органов, как отмечают украинские эксперты, обеспечивается баланс в вопросах формирования судейского корпуса, дисциплинарной ответственности законников.

Возможно, чтобы исключить дублирование функций, на уровне правовых актов впоследствии разве что будут пересмотрены полномочия обоих органов. Кстати, председатель ВККС Игорь Самсин неоднократно отмечал, что работа комиссии на постоянной основе уже дала положительные результаты. А проведенные отборы претендентов на мантии свидетельствует о том, что ВККС может справиться с поставленными задачами, то есть об эффективности ее работы. Зачем же разрушать то, что хорошо работает?

Положения не для Конституции

Также ВК предлагает добавить некоторые нормы, предложенные Конституционной ассамблеей (их евроэксперты анализировали параллельно с законопроектом). Так, в Конституции рекомендуется записать, что продвижение судьи по службе должно осуществляться на конкурсной основе.

Однако в Украине вряд ли согласятся с целесообразностью внесения этой нормы в Основной Закон. И так продвижение по служебной лестнице происходит на принципах состязательности. Нередко бывает, что и вакансия одна, и претендентов на нее столько же. Поэтому, считают отечественные специалисты, искусственные конкурсы лишь дискредитируют саму идею судейского самоуправления.

Венецианская комиссия предлагает прислушаться к предложению КА и прописать в одной из статей Конституции полномочия Верховного Суда. В Украине есть два взгляда на решение этого вопроса. Одни ученые и научные работники склоняются к мнению, что в Основном Законе не стоит детально расписывать, что входит в компетенцию наивысшего судебного органа. Другие считают, что это будет гарантировать независимость ВС и предотвратит урезание его полномочий.

Таким образом, представителям власти есть о чем поговорить, поспорить. ВК свое дело сделала — оценила предложения относительно внесения изменений в Конституцию, выразила свои замечания и предложения. Будем ждать реакции инициаторов проекта и следить за дальнейшими шагами власти на пути реформирования Основного Закона.