Закон і Бізнес


Достижения европейского уровня

Вадим ФЕСЕНКО: «В АП доминирует принципиальная позиция: не вмешиваться в деятельность третьей ветви власти»


Судейские кадры, №14 (1001) 02.04—08.04.2011
3832

Он пришел работать на Банковую почти в то же время, когда началась судебная реформа, и сразу оказался в водовороте событий. Ведь само по себе принятие закона «О судоустройстве и статусе судей» не решало да и не могло решить неотложных проблем. Провозглашенный Президентом курс на укрепление независимости судей, приближение судебной системы к гражданину, повышение эффективности правосудия требовал и законодательного подкрепления, и кадрового обеспечения, и финансового наполнения.


Как сейчас осуществляется процесс прохождения представлений о назначении и переводе судей, есть ли смысл жаловаться главе государства на служителей Фемиды, как скоро третья ветвь власти забудет о финансовых проблемах — эти и другие вопросы мы задали заместителю руководителя главного управления по вопросам судебной реформы и судоустройства Администрации Президента Вадиму ФЕСЕНКО.

«Первые результаты свидетельствуют о выборе правильного направления реформирования»

— Вадим Иванович, начну с простого вопроса: вы довольны первыми итогами судебной реформы?
— Если помните, судебная реформа стала одним из первых шагов по общей перестройке государственного механизма, начатой Президентом. Глава государства одним из приоритетов своей деятельности определил создание независимого, справедливого и доступного для каждого гражданина суда, приближение деятельности третьей ветви власти к лучшим европейским и мировым стандартам. Ведь только такой суд может быть надежным институтом гражданского общества.
Все мы наблюдали, как в послед¬ние годы судебная власть несла существенные потери — падал уровень общественного доверия, уменьшалась эффективность ее работы. Это требовало нормирования деятельности судов на качественно иной основе, проведения реформы, которая бы обеспечила эффективное судопроизводство в государстве. На это обращали внимание, в частности, международные эксперты, в первую очередь Венецианская комиссия и Парламентская ассамблея Совета Европы.
Осуществлены лишь первые шаги, необходимые для приведения системы правосудия в Украине в соответствие с  нормами и стандартами Совета Европы. И несмотря на то, что впереди еще долгий путь, можно отметить: основным достижением реформы уже стало создание объективной и эффективной системы органов судебной власти. После проведения системных изменений следующей задачей является решение текущих во¬просов — от подбора кадров до материального обеспечения.
— На каких направлениях отечественная Фемида приблизилась к европейским стандартам?
— Можно с уверенностью утверждать, что характерными признаками новой системы стало налаживание взаимодействия и понимания между судами разных уровней и видов специализации, органами судейского самоуправления и органами, играющими основную роль в вопросах карьеры и ответственности судей.
В первую очередь удалось соз¬дать нормативную базу, которая сделала невозможными спорные вопросы с разграничением компетенции судов разной специализации, а также так называемую повторную кассацию. Созданы органы, которые на постоянной основе, а не на общественных началах, как было раньше, отвечают за формирование профессионального судейского корпуса.
Сегодня имеет место полная согласованность действий органов судебной власти, они объединяют свои усилия для решения вопросов, которым годами не уделялось внимание. Судебная система больше не состоит из отдельных, разрозненных элементов, а представляет собой единый, согласованно работающий механизм.
Положительным является тот факт, что нормы закона не остались на бумаге, а активно воплощаются в жизнь. И первые результаты свидетельствуют о выборе правильного направления реформирования.
— Какие из замечаний европейских экспертов к реформенному закону имеют шанс пройти через парламент?
— Среди рекомендаций Венецианской комиссии, рассматриваемых в парламенте, я бы выделил уточнение критериев, по которым будет проводиться специальная проверка кандидатов на должно¬сти судей, и определение перечня сведений, которые подлежат обязательной проверке. Кроме того, будут установлены исчерпывающие основания, делающие невозможным избрание судьи бессрочно.
В процессуальные кодексы долж¬ны быть внесены нормы, которые бы предусматривали возможность непосредственного обжалования в Верховный Суд предыдущих вердиктов по делу при наличии соответствующего решения международного судебного учреждения.

«Одна созданная на законодательном уровне проблема порождает цепь новых»

— В советские времена эффективность деятельности того или иного учреждения оценивали, в частности, по количеству жалоб на его действия или бездействие. Количество жалоб на судей, поступающих на Банковую, увеличивается?
— Если взять статистику количества обращений, в которых содержатся жалобы на судебные решения или действия конкретного судьи, могу сказать: количество поступающих к нам жалоб не уменьшились. Это точ¬но. Но все наши действия направлены на то, чтобы изменить эту тенденцию.
— И как вы на них реагируете?
— Придерживаясь принципа невмешательства в компетенцию органов, которые должны рассматривать такие обращения. То есть направляем документы в соответствующий орган: либо в Высший совет юстиции, либо в Высшую квалификационную комиссию судей, либо в органы прокуратуры или Министерство внутренних дел и т.д. Конечно, мы получаем информацию, каковы результаты рассмотрения этих жалоб, какие меры дисциплинарной ответственности приняты.
Правда, очень много случаев, когда жалобщик направляет жалобы во все известные ему учреждения, это приводит к лишней переписке. Но в этом трудно упрекнуть граждан, которые надеются, что именно Президент как гарант соблюдения Конституции возьмет вопрос на контроль и поможет решить проблему.
— Кстати, в последнее время наметилась тенденция: государственные органы обжалуют в последней инстанции явно законные судебные решения, которые касаются социальных выплат. Хотя в 99% дел результат одина¬ков — отклонение кассационных жалоб. Может быть, главе государства как гаранту соблюдения Основного Закона стоит поручить Правительству вмешаться в ситуацию, чтобы органы социальной защиты не перегружали суды лишним документооборотом?
— Это действительно вопрос государственного уровня. Приведу только несколько цифр: за 11 месяцев прошлого года в местные суды подано 1,1 млн исков по вопросам пенсионного обеспечения на сумму почти 4 млрд грн. Львиную долю составляют жалобы граждан, которые имеют статус «дети войны», но не получают надлежащих вы¬плат. Суды удовлетворили свыше 754,8 тыс. исков на общую сумму 1,6 млрд грн., из них 687,5 тыс. — это иски «детей войны» на сумму 1,1 млрд. Отмечу, что в прошлом году во исполнение судебных решений Пенсионный фонд лишь последней категории граждан вы¬платил почти 950 млн грн.
На рассмотрение каждого дела расходуется по меньшей мере 120 грн. — на вызов сторон, информационное обеспечение и т.п. Нетрудно подсчитать, какие суммы тратит государство только на такие судебные процессы. Мы обсуждали этот вопрос с представителями Правительства как с точки зрения нагрузки на госбюджет, так и учитывая необходимость социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
Основная причина возникновения этих споров — в принятии ряда социальных законов, которые не имели финансового подкрепле¬ния. Как следствие, Правительство объективно не могло обеспечить эти гарантии, и граждане вынуждены были обращаться в суд за защитой своих прав. С другой стороны, как свидетельствует приведенная статистика, суды отказали в удовлетворении почти трети исков, поэтому нельзя говорить о нецелесообразности апелляционного и кассационного обжалования.
Сама же проблема должна быть решена в первую очередь на законодательном уровне. Тем более что это отражается и на нагрузке, которая ложится на судей. Ведь на рассмотрение всех этих жалоб судья тратит около 80% рабочего времени, что влияет на своевременность слушания других дел и в свою очередь приводит к тому, что граждане с жалобами обращаються и в Администрацию Президента. То есть одна, созданная на законодательном уровне, проблема порождает цепь новых, приводит к жалобам на работу третьей ветви власти, что в конце концов отражается на уровне доверия людей к суду.

«Из процесса назначения судьи политическая составляющая исключается полностью»

— В 2005 году вопрос судейских кадров так волновал новую власть, что его едва не возвели в ранг национальной безопасности. В частности, был подготовлен документ, который предусматривал согласование кандидатур претендентов на судейскую мантию с секретарем Совета национальной безопасности и обороны (тогда его возглавлял Петр Порошенко). Как сегодня проходит процесс подготовки указов Президента о назначении судей впервые или об их переводе?
— Новый закон полностью устранил политическую составляющую из процесса назначения и избрания судей. Решения как Президента, так и Верховной Рады возведены в ранг актов церемониального характера. Нормы нового закона даже не предусматривают за главой государства права отклонять внесенное ему в установленном порядке представление Высшего совета юстиции о назначении кандидата на должность. Так же Верховная Рада должна рассматривать вопрос об избрании судей бессрочно, не рассматривая его на заседании Комитета ВР по вопросам правосудия, и без проведения предварительных проверок.
— То есть никакого контроля за данными, приведенными в биографии кандидата? Не выяснится ли впо¬следствии (как уже было лет 5 назад), что мантию надел человек, который высшее юридическое образование получил, находясь за решеткой?
— Случаи, аналогичные тому, который вы привели, исключены, поскольку процесс прохождения документов отработан до автоматизма. Например, в наше управление поступает пакет документов от ВСЮ относительно кандидата на назначение впервые. Мы делаем запросы в Министерство внутренних дел, Службу безопасности, налоговые органы (в соответствии с их компетенцией) по поводу сведений относительно кандидата. В случае выявления расхождения с данными, которые содержатся в документах, Государственная судебная администрация уточняет информацию у кандидата. Если все во¬просы сняты — препятствий для назначения на судейскую должность нет, готовится соответствующий указ Президента.
Как правило, вся процедура занимает где-то 2—3 недели. Но никаких собеседований с кандидатами, как раньше, не проводится, и никакие субъективные факторы не влияют на включение или невключение фамилии претендента в проект указа.
Кстати, 28 марта начал действовать новый механизм отбора кандидатов на назначение впервые: обязанность проведения специальной проверки переходит к Высшей квалификационной комиссии судей. То есть Администрация Президента лишится даже этой функции, которую мы осущест¬вляли в соответствии с «Переходными положениями» закона «О судоустройстве и статусе судей». И это также является достижением реформы, так как гарантирует полную независимость будущего судьи, защищает его от внешнего влияния, поскольку из процесса назначения судьи на должность политическая составляющая ис¬ключается полностью.
— То есть никаких черных списков судей, на карьере которых хотелось бы поставить крест, вы не составляет? Ведь, скажем, Виктор Ющенко, будучи главой государства, лично требовал от ВСЮ уволить несколько десятков судей, принимавших незаконные, по мнению Банковой, решения.
— В Администрации Президента сегодня не только нет такой практики, но и доминирует принципиально иная позиция: не вмешиваться в деятельность третьей ветви власти, чтобы сделать невозможным любое влияние на осуществление правосудия.

«Судье, добросовестно исполняющему свои профессиональные обязанности, не следует бояться ВСЮ»

— Вы утверждаете, что в законе отсутствуют политические мотивы. Однако оппоненты, в частности из Верховного Суда, утверждают: сужение полномочий ВСУ, как судебного органа, связано именно с политическим прошлым его Председателя.
— Такие утверждения не соответствуют действительности. Законом предусмотрена единая си¬стема кассационной инстанции во главе с соответствующими высшими судами, что, в свою очередь, будет обеспечивать правовую определенность относительно решений судов первой и апелляционной инстанций, как того требует Конвенция о защите прав человека и основополагающих свобод, а также практика Европейского суда по правам человека. В этом случае главной функцией Верховного Суда является обеспечение единства судебной практики. Таким образом решена проблема двойной кассации, противоречившей международному принципу «никто не может быть судьей по собственному делу».
Предложенная система также согласовывается с решением Конституционного Суда от 11.03.2010 №8-рп/2010, в соответствии с которым конституционный статус Верховного Суда не предусматривает наделения его полномочиями кассационной инстанции относительно решений высших специа¬лизированных судов. Так что я не вижу никаких оснований, которые позволяли бы говорить о наличии каких-либо политических мотивов в этом вопросе.
— Как вы относитесь к намерениям, реализованным в законопроекте №7447, в част¬ности относительно принудительного сокращения количества судей ВС до 20 лиц?
— Этот законопроект, как и любой другой, содержит разные положения, часть которых вызывает дискуссии в парламенте. Именно законотворческий орган должен достичь консенсуса во время окончательного принятия закона. И, безусловно, одним из положительных моментов проекта №7447 является определение порядка рассмотрения этих материалов, что позволит разгрузить Верховный Суд, не нарушив право граждан на судебную защиту. Ведь в настоящее время в ВСУ накопилось немало дел в результате ликвидации Военной судебной коллегии, а также значительное количество кассационных жалоб и жалоб в порядке исключительного производства по гражданским и уголовным делам, которые не были рассмотрены в отведенные законом сроки.
— У самих судей также есть немало жалоб на «драконовские» нормы реформенного закона. Возьмем, например, расплывчатую формулировку такого основания увольнения судьи, как нарушение присяги. Ведь если применить те же подходы, по которым уже были лишены мантий некоторые служители Фемиды, то ряды судей уменьшатся едва ли не наполовину. Не является ли эта норма тем самым дамокловым мечом, который теперь висит над головой каждого судьи?
— Законодатель достаточно четко и корректно выписал нормы, касающиеся порядка и оснований дисциплинарной ответственности служителей Фемиды. За время действия закона было лишь несколько полностью обоснованных случаев освобождения судей от должностей за нарушение присяги. А больший процент дисциплинарных производств завершался отказом внести представление об увольнении. Поэтому не стоит говорить о дамокловом мече, который якобы висит над каждым судьей.
Не так давно свою позицию по этому поводу выразил Конституционный Суд, который не согласился с аргументами авторов соответствующего представления относительно слишком общего определения в законе понятия «нарушение присяги».
Как воспринимать эту законодательную норму, считать ее мечом, который грозит наказанием, или нет — зависит от личности самого судьи, его знаний, поведения, моральных принципов. Заверяю: судье, добросовестно исполняющему свои профессиональные обязанности, не следует бояться ВСЮ.

«Мы принципиально воздерживаемся от любых внепроцессуальных методов влияния на судей»

— В 2007 году КСУ лишил Президента права назначать судей на административные долж¬ности. В конце 2009-го эти полномочия утратил и Совет судей Украины. Теперь в КСУ рассматривается представление относительно конституционности передачи этих функций Высшему совету юстиции. Какова позиция главы государства по данному вопросу?
— По моему мнению, та система назначения судей на админдолж¬ности, которая предусмотрена реформенным законом, является конструктивной. Ведь назначения осуществляются по представлениям органов судейского самоуправления, которые коллегиально принимают решения на основании предложений или трудового коллектива, или председателя высшего суда. То есть предусмотрено несколько уровней рассмотрения кандидатур на админдолжно¬сти, что делает процедуру более демократической, более прозрачной.
— Председатель ВСЮ Владимир Колесниченко в интервью нашему изданию заверил, что после проведения реформы председатель суда потерял фактически все рычаги влияния на судей, а значит, эта должность не является такой привлекательной. Впрочем, имеют место факты, когда суды возглавляют претенденты из других регионов, которых предлагает руководство высшего суда, а не сам коллектив. Следовательно, какие-то возможности «склонить» спор в нужную сторону у председателей судов все же остаются?
— Практически таких возможностей у руководителя суда уже нет. Ведь по сравнению с предыдущими годами полномочия председателя, его роль в администрировании судопроизводства существенно уменьшились. Он, как и его заместитель, — это такие же судьи, на которых возложены дополнительные функции относительно организационного обеспечения деятельности учреждения, которое они возглавляют. Поэтому можно утверждать, что новая система назначений на админдолж¬ности полностью себя оправдывает, доказывая эффективность на практике.
— Не возникало ли у вас желания (в случае явно неправового решения) перезвонить председателю суда и поинтересоваться квалификацией судьи, вынесшего этот вердикт?
— К нам поступает немало жалоб, к которым прилагаются копии судебных решений. Изучая эти материалы, иногда диву даешься. С чем связано вынесение именно такого решения — с чрезмерной нагрузкой, наличием законодательного пробела, с недостатком опыта или другими факторами? Но мы принципиально воздерживаемся от любых внепроцессуальных методов влияния на судей, а свои сомнения направляем в те органы, которые уполномочены провести проверку.

«Надлежащее финансирование третьей ветви власти является стратегически важным для государства»

— Любое преобразование требует средств. И чем грандиознее проект, тем, соответственно, больше понадобится капиталовложений. Что касается судебной реформы, то получается так: решили сделать евроремонт, а деньги выделили только на косметический.
— После принятия закона «О судоустройстве и статусе судей» глава государства поручил Кабинету Министров решить вопрос, касающийся создания условий для деятельности органов судебной власти и их надлежащего финансирования. Правительством совместно с другими органами власти был принят ряд мер, что дало возможность решить значительную часть проблем. Однако окончательное их решение затрудненно из-за отсутствия дополнительных ресурсов в доходной части государственного бюджета.
Несмотря на это, Президент прилагает все усилия, чтобы выполнялась одна из краеугольных задач государства — гарантирования независимости судей, в частности с помощью должного материального и социального обеспечения.
— По оценкам самих судей, в госбюджете на текущий год потребности третьей ветви власти учтены где-то наполовину. Может, их за¬просы являются чрезмерными?
— Законом «О Государственном бюджете Украины на 2011 год» предусмотрены расходы на осуществление правосудия местными и апелляционными судами из общего фонда в размере почти 2,3 млрд грн. Из них свыше 1,34 млрд идут на оплату труда, еще 61,6 млн — на коммунальные услуги и энергоносители, 24,5 млн составляют расходы развития. Кроме того, на расходы потребления из специального фонда за год должно быть направлено свыше 1,4 млрд грн.
Достаточно ли этих средств? Скажу откровенно: общая потребность судов в расходах потребления на 2011 год удовлетворена только на 20,5%. Фактически обеспечиваются только минимальные расходы на оплату труда судей. И хотя имеет место рост фонда оплаты труда, уровень зарплаты судей и работников аппарата судов остается неудовлетворительным.
Частью 3 ст.129 закона преду¬смотрено поэтапное повышение долж¬ностного оклада судьи местного суда до 15 минимальных зарплат (с 1 января 2011 года — 6 минимальных зарплат). Основанием для принятия такого решения послужило то, что в конце бюджетного года невозможно найти необходимые средства и предусмотреть их на следующий финансовый год.
В то же время показатели финансового положения страны дают основания считать, что по итогам I квартала доходы госбюджета будут выше, чем планировалось. Полученные дополнительные средства могут быть использованы, помимо прочего, и на гарантирование независимости судей путем достойного материального и социального обеспечения. Ведь надлежащее финансирование третьей ветви власти является стратегически важным для государства, поскольку тем самым в стране утверждается принцип верховенства права и независимости судей, что способствует дальнейшей интеграции нашей страны в европейское сообщество.
— Не припомню года, когда бы суды не жаловались на недофинансирование. Как след¬ствие, не единичными стали случаи, когда судьи за свои деньги покупают оргтехнику, отправляет судебные повестки и т. п. И это проблема не только небольших судов в райцент¬рах, но и столичных обителей Фемиды. Поэтому, как говорится, кто виноват и что делать?
— Действительно, факты самообеспечения судьями своей деятельности имеют место. Но ответственных за такое положение с финансированием судебной системы я бы не искал. Как уже отмечал, и Президент, и Правительство заинтересованы в поиске путей решения вопроса надлежащего материального обеспечения судов.
Например, до сих пор апелляционные суды не могут заполнить вакансии работников аппарата судов, хотя штатная численность была увеличена на 2000 единиц еще в 2008 году. Следовательно, из года в год в госбюджете не учитывалось полное количество работников судов. Этот вопрос должен решить Кабмин, внеся соответствующие изменения в закон о госбюджете на этот год и закон «О судоустройстве и статусе судей».
Нерешенным остается вопрос о повышении оплаты труда работников аппарата судов. Эти люди сегодня имеют должностные оклады на уровне минимальной зарплаты.
Достаточно сложная ситуация наблюдается в судах в связи с недостатком средств на оплату коммунальных услуг и энергоносителей. На начало 2011 года сметные назначения судов на эти цели утверждены в сумме 61,6 млн грн., что покрывает лишь 55% от действительной потребности.
В отдельном финансировании нуждается обеспечение функционирования в судах автоматизированной системы документооборота а, обеспечение ведения Единого государственного реестра судебных решений, создание и обеспечение функционирования единой базы данных электронных адресов, номеров факсов (телефаксов) субъектов властных полномочий. Обеспечение работы программного обеспечения этих систем, а также приобретение необходимого оборудования требует ежегодного финансирования. Однако в госбюджете на текущий год эти расходы вообще не заложены. В связи с этим в АП подготовлено соответствующее поручение Кабмину — разработать изменения в закон о госбюджете на 2011 год, которыми предусмотреть отдельную бюджетную программу для этих целей.
— Это текущие проблемы, а как обстоят дела с обу¬стройством судов? Ведь многие из них расположены в помещениях, которые трудно назвать дворцами правосудия.
— Потребность в средствах на проведение капитального ремонта, реконструкцию, строительство зданий судов на этот год составляет 306,4 млн грн., из них 51 млн грн. — на первоочередные работы, которые необходимо провести для устранения аварийного состояния крыш, систем отопления, электросетей, для того, чтобы осуществлять работы на объектах незавершенного строительст¬ва, готовность которых составляет больше 80% и которые запланировано ввести в эксплуатацию в 2011—2012 годах.
Безотлагательно необходимо профинансировать завершение капитального ремонта административного здания Национальной школы судей Украины. Ведь это учреждение вскоре должно принять первых студентов для прохождения специальной подготовки.

«Правосудие не может стать недосягаемым для малообеспеченных граждан»

— Уже давно в судах говорят, что могли бы перейти на самоокупаемость, если бы был увеличен судебный сбор. Но любые попытки повысить государственную пошлину (или установить более существенные размеры этого сбора, если его введут) вызовут жесткую критику со стороны оппозиции и непонимание в обществе. Как вы относитесь к самой идее судебного сбора и каким должен быть его размер для основных категорий дел  (земельных, жили¬щных, трудовых, семейных споров), сторонами в которых являются граждане?
— Действительно, одним из путей решения проблемы финансирования третьей ветви власти может стать принятие закона «О судебном сборе». Нынешний порядок уплаты судебного сбора явно не способствует эффективному осуществлению правосудия и даже приводит к злоупотреблению правом на обращение в суд и обжалование по инстанциям.
Кроме того, размеры некоторых ставок не покрывают и минимальных затрат на судебный процесс. Как я уже отмечал, даже несложные дела, касающиеся социальных выплат, обходятся в 120 грн., при этом пошлина, которую платит истец, составляет лишь 8,5 грн. Конечно, к установлению размера судебного сбора следует подходить дифференцированно. Например, для хозяйственных споров он, очевидно, должен исчисляться в процентах от цены иска, возможно — с ограничением максимальной ставки. В то же время правосудие не должно стать недосягаемым для малообеспеченных граждан из-за того, что они не могут заплатить судебный сбор и оплатить расходы на информационное обеспечение.
— То есть суды можно будет перевести на самоокупаемость?
— Конечно, нет, поскольку это противоречит общеевропейским принципам — финансирование судопроизводства должно осущест¬вляться исключительно из государственного бюджета. В парламенте сейчас обсуждают только механизм зачисления этих поступлений — в общий или в специальный фонд госбюджета. Однако в любом случае эти средства будут направляться исключительно на финансирование судебной системы. И предварительные расчеты показали, что при дифференцированном подходе к установлению ставок судебного сбора общие поступления в бюджет существенно возрастут, что в свою очередь позволит существенно увеличить расходы на судебную систему в целом и каждый суд в отдельности.


***


— И напоследок. Что бы вы пожелали судьям — читателям нашего издания?
— В первую очередь с огромным удовольствием хочу поздравить редакционный коллектив газеты «Закон и Бизнес» с выходом тысячного номера. Ваше издание читатели считают высокопрофессиональным, оценивают как объективный и независимый источник новостей и мнений. За это нужно благодарить весь творческий коллектив. Хочу пожелать дальнейших успехов, вдохновения, ведь событий и новостей, которые требуют вашего внимания и освещения, так много.
А всем читателям пожелаю стабильности и уверенности в завтрашнем дне.

Беседу вел Роман ЧИМНЫЙ