Закон і Бізнес


Апробация европейской оценкой

Владимир ПИЛИПЕНКО: «Недоразумения могут возникнуть только из-за нежелания сотрудничать»


Государство и общество, №10 (997) 05.03—11.03.2011
4567

При создании новых нормативных актов или внесении изменений в старые нужно учитывать мнения не только отечественных, но и европейских специалистов. Нашей стране в этом помогает совещательный орган, который дает заключения относительно соответствия законопроектов европейским стандартам и ценностям, — Европейская комиссия «За демократию через право». Так, оценивая закон «О судоустройстве и статусе судей», который дал старт изменениям в жизни украинской Фемиды, европейские эксперты указали на определенные ошибки и вывели наших реформаторов на правильный путь.


И хотя некоторые заключения Венецианской комиссии вызывают споры в обществе, ее роль в том, чтобы Украина придерживалась евростандартов, неоценима. Как же развивались отношения нашей страны с комиссией в 2010 году, когда начались судебная и конституционная реформы?
Сегодня украинцев интересуют эти и многие другие во¬просы, связанные с деятельностью Венецианской комиссии. На них в экс¬клюзивном интервью нашему еженедельнику ответил член Комитета ВР по во¬просам правосудия, заместитель члена Постоянной делегации Украины в Парламентской ассамблее Совета Европы Владимир ПИЛИПЕНКО.

«Наивно было бы полагать, что комиссию можно использовать, чтобы провалить или поддержать конкретный закон»

— Владимир Филиппович, очень важным аспектом сотрудничества Украины с Советом Европы является использование экспертного потенциала этой организации. Прежде всего речь идет о за¬ключениях Европейской комиссии «За демократию через право». За годы членства нашего государства в Совете Европы отечественные законодатели не раз имели возможность использовать оценки экспертов этой комиссии по поводу целого ряда важных правовых актов. Были востребованы заключения Венецианской комиссии во время разработки проектов Конституции, законов «О прокуратуре», «О Конституционном Суде Украины», «О политических партиях», «О судоустройстве и статусе судей». Как развивались отношения Украины и Венецианской комиссии в прошлом году?
— Сказать, что отношения были тесными — значит не сказать ничего. Фактически в 2010 году Венецианская комиссия уделяла больше всего внимания именно Украине. Так, по поводу законодательства нашего государства совещательный орган Совета Европы дал 4 за¬ключения. Это в среднем в два раза больше, чем относительно других государств-участников. Для сравнения: относительно Сербии — 3 заключения, Армении, Кыргызстана — по 2, еще нескольких стран — по 1 заключению.
Вместе с тем в течение последних трех лет комиссия уделяла Украине еще больше внимания: в 2007 и 2009 годах — 8 заключений (и это при том, что средний показатель — 2—3 заключения). В целом в период с 2005 по 2010 год Венецианская комиссия «проверяла» нашу страну 30 раз, т.е. больше, чем другие государства-участники, на втором месте — Армения, относительно которой было проведено 17 экспертиз.
Это можно было бы объяснить мониторингом ситуации в Украине, если бы мониторинг не осуществлялся также в России (2 заключения за последние 5 лет, оба — в 2005 году), Грузии и Армении (вдвое меньше заключений), Молдове (14 заключений за 5 лет).
Однако если говорить о причине, то, как всегда, все значительно проще: мы сами провоцируем такое внимание. Лишь 4 заключения за послед¬ние 5 лет Венецианская комиссия подготовила по требованию мониторингового комитета ПАСЕ. Дать остальные заключения просили или министерства, или Председатель Верховной Рады, или Секретариат Президента. Доходило даже до того, что с запросами относительно оценки законопроектов обращались комитеты Верховной Рады и вспомогательные органы при главе государства.
Фактически это противоречит уставу Венецианской комиссии, предусматривающему, что субъектом обращения может быть только государство (от имени которого согласно нашей Конституции действует Президент), а не должностные лица органов государственной власти. Хотя тот же устав не запрещает комиссии принимать такие обращения.
— Должна ли Украина прислушиваться к заключениям Венецианской ко¬миссии, данным по требованию субъектов, которые согласно уставу Вене¬цианской комиссии не имеют права обращаться в нее?
— А как иначе? Если комиссия взялась проводить юридическую экспертизу законопроекта или действующего нормативно-правового акта, такая работа обязательно закончится принятием заключения. И здесь уже неважно, кто просил ее провести анализ. Важно то, что этот орган имеет общепризнанный в мире авторитет, поэтому с мнением комиссии необходимо считаться.
— Вы не исключаете тот вариант, что Венецианскую комиссию могут использовать определенные должностные лица, так сказать, для достижения собственных целей, для политической игры или борьбы? Например, не нравится кому-то принятие того или иного закона — обращаются в Венецианскую комиссию, чтобы свою позицию подкрепить заключениями «европейского арбитра».
— Желание использовать Венецианскую комиссию для достижения своих интересов и реальное использование этой международной организации — это две разных вещи. И если первая вполне возможна, то вторая — категорически нет.
Наивно было бы полагать, что комиссию можно использовать в своих интересах для того, чтобы провалить или поддержать какой-то закон. Это совковое мышление, пережиток нашей постсоветской ментальности. Так может думать лишь тот, кто не имеет никакого представления о Венецианской комиссии, об организации ее работы, кто ни разу не присутствовал на ее заседаниях.
Эта организация состоит из абсолютно независимых экспертов-законодателей. Они независимы не только от руководящих органов комиссии, других европейских институций, но и от государств, делегирова¬вших их туда. Среди членов комиссии — известные научные работники, председатели конституционных судов, члены парламентов, то есть люди сами по себе независимые.
Поэтому «использование» Венецианской комиссии заканчивается сразу после того, как соответствующий запрос относительно правовой экспертизы поступает в секретариат этой организации. Кстати, подтверждением моих слов являются и все заключения комиссии относительно Украины. Вы не найдете ни одного заключения, где бы в категориче¬ской форме критиковался законопроект или наоборот восхвалялся. Каждое экспертное решение очень продуманно, оно показывает как позитивные черты, так и недостатки оцениваемого документа.

«Члены Венецианской комиссии всегда готовы выслушать альтернативную точку зрения»

— Вы — заместитель члена постоянной делегации в Парламентской ассамблее Совета Европы и, конечно, знаете процесс подготовки заключений Венецианской комиссии, как говорится, изнутри. Расскажите, как это все происходит поэтапно. Ка¬кова роль представителей нашего государства в этом процессе?
— Процесс чрезвычайно простой и демократический. Когда в комиссию поступает запрос относительно экспертизы законопроекта или уже действующего закона либо же комиссию просят дать правовую оценку определенной ситуации в государстве, то любой из членов комиссии или их заместителей может выразить желание работать над проектом заключения. Члены совещательного органа Совета Европы обычно готовят проекты заключений по тем во¬просам, специалистами в которых они являются.
Так, специалисты по конституционному праву не готовят проекты относительно во¬просов судоустройства или выборов, а специалисты по избирательному праву не проводят экспертизы законодательства об адвокатуре или прокуратуре. И дело не в том, что кто-то из них не имеет достаточного уровня квалификации в том или ином вопросе. Дело прежде всего в этике.
Во время работы над проектом заключения члены комиссии и привлеченные эксперты ОБСЕ общаются с государственными органами, а в случае необходимости — и с политическими партиями, с оппозицией. Таким образом они получают не только юридиче¬ский анализ, но и информацию о позициях всех ключевых участников общественно-политических отношений государства по поводу данной проблемы. И будьте уверены, все это так или иначе отражается в проектах заключений. Только тогда, когда члены комиссии приходят к согласованному единому проекту заключения, он подается на утверждение на пленарном заседании.
— Часто ли возникают недоразумения при подготовке заключений Венецианской комиссией? Всегда ли экспертам, выезжающим в страну, которая сделала запрос, удается найти общий язык с властью? Всегда ли представителям комиссии удается объективно оценить ситуацию? Есть ли трудности при переводе украинского закона на другой язык? Не теряется ли сущность конкретной нормы?
— Недоразумения могут возникнуть только из-за нежелания сотрудничать с Венецианской комиссией. Эта организация открыта для сотрудничества со всеми органами власти и политическими силами. Так же открыт доступ и к проектам заключений, которые она готовит. Если государство считает, что в проекте заключения неправильно отражена какая-то правовая ситуация, соответствующие государственные органы могут обратиться в комиссию с аргументированными возражениями и предложить свои поправки. Хочу отметить, что члены Венецианской комиссии всегда готовы выслушать альтернативную точку зрения и нередко соглашаются с поправками, если они оправданы.
— По запросу Конституционного Суда комиссия может давать заключения amicus curiae, в которых анализируется судебная практика в разных странах или международное право по делам, которые рассматривает КС. Совещательный орган Совета Европы не дает ответа на вопрос относительно кон¬ституционности оспариваемой национальной нормы, он ограничивается в своем заключении лишь рассмотрением вопросов сравнительного и международного права. Часто ли Украина обращалась за заключениями amicus curiae?
— Мне ничего не известно о таких случаях. Точно могу сказать, что последние 10 лет Конституционный Суд в Венецианскую комиссию не обращался. Но даже если бы такие запросы и были, они имели бы скорее консультативный характер, и Конституционный Суд не обязан был бы их учитывать.

«Еще 2—3 года назад власть не воспринимала Венецианскую комиссию как своего партнера»

— В октябре прошлого года Европейская комиссия «За демократию через право» дала заключение относительно закона «О судоустройстве и статусе судей». Реакцией на замечания комиссии (своеобразным первым шагом) стало принятие акта «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» (относительно специальной подготовки кандидатов на должности судей)». Второй шаг парламентариев — проект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно совершенствования работы Верховного Суда Украины». Как вы считаете, все ли рекомендации Венецианской комиссии по поводу роли Верховного Суда были  учтены?
— Проведение судебной реформы предусматривает не только новую редакцию закона, регулирующего вопрос судоустройства или статуса судей. Это куда более масштабная задача, предусматривающая и внесение изменений в Конституцию Украины. Следует также отметить, что полноценная судебная реформа невозможна без реформирования смежных институтов — адвокатуры и прокуратуры.
Безусловно, выполнение некоторых рекомендаций комиссии требует внесения изменений в Основной Закон, а это уже более сложный процесс. Я имею в виду рекомендации по поводу минимального возраста, с которого лицо может претендовать на занимание должности судьи, сокращения срока первого назначения, а также отдельные вопросы относительно количественного представительства судей в Высшем совете юстиции, уменьшения роли Верховной Рады в назначении судей и т.п.
Практически все оправданные предложения Венецианской комиссии относительно совершенствования закона «О судоустройстве и статусе судей», которые можно имплементировать в законодательство, уже фактически проработаны и в ближайшее время будут внесены в парламент главой нашего государства. Показательным является то, что такая законодательная инициатива будет исходить именно от Президента, который уделяет достаточно много внимания налаживанию сотрудничества с комиссией. Не ошибусь, если скажу: именно прошлый год стал переломным в наших отношениях с комиссией. К сожалению, еще два-три года назад власть не воспринимала эту организацию как своего партнера.
Радует то, что ситуация изменилась к лучшему. Это, кстати, почувствовали и в Страсбурге.
Что касается Верховного Суда, то сегодня ко второму чтению готовится законопроект №7447, который так и называется: «относительно улучшения работы Верховного Суда». Большинство его положений учитывают заключение комиссии по поводу деятельности наивысшей судебной инстанции нашего государства. Законопроект уже получил одобрительные отзывы от руководства Верховного Суда. Более того, я лично ко второму чтению предложил ряд поправок, которые тоже согласовываются с рекомендациями консультативного органа Совета Европы и будут положительно восприняты и судьями.
В частности, предлагается увеличить количество судей Верховного Суда до 44, другой поправкой увеличивается количество заместителей Председателя Верховного Суда и дополнительно вводится долж¬ность Первого заместителя.
— Согласится ли украинская законодательная власть учесть все 28 рекомендаций относительно совершенствования за¬кона «О судоустройстве и статусе судей», данных в заключении Европей¬ской комиссии «За демократию через право»?
— Могу заверить, что будет учтено подавляющее большинство рекомендаций. Все, что не требует внесения изменений в Конституцию и подходит, будет принято в ближайшее время.
Кстати, я бы не считал, сколько рекомендаций учтено, а сколько — нет. Ведь дело не в количестве, а в качестве. Об этом также сказал и секретарь комиссии Томас Маркерт на ее последнем заседании: «Не нужно сопоставлять, что комиссия отметила 28 не¬гативных моментов закона и только 4—5 позитивных. Намного важнее то, что по качеству и своим последствиям для украинской судебной системы эти несколько моментов значительно преобладают».
Его слова — ответ тем, кто, не разобравшись, размахивает заключением Венециан¬ской комиссии относительно судебной реформы, пугая сворачиванием демократии.

«Увлекшись кодификацией, мы рискуем подойти к парламентским выборам без реформированного закона»

— Вы входите в состав рабочей группы по во¬просам усовершенствования законодательства о выборах, созданной Президентом 2 ноября 2010 года. По вашему мнению, на каком этапе сегодня находится избирательная реформа в Украине?
— Сейчас еще рано говорить о каких-либо успехах, ведь прошло всего несколько заседаний рабочей группы. Однако и те встречи, которые состоялись, показали, что все члены группы и приглашенные представители проявляют большой интерес к реформе закона о выборах в парламент. У нас происходит действительно открытая дискуссия по поводу многих моментов. Имеется в виду вопрос агитации, формирование избирательных комиссий, финансирование избирательного процесса. Могу лишь сказать, что процесс разработки закона идет достаточно продуктивно. Мы надеемся уже весной иметь целостный проект, который передадим для предварительного обсуждения.
— Как вы относитесь к предложению Венецианской комиссии включить в состав рабочей группы оппозиционных партий и гражданского общества?
— Очень положительно. Более того, они уже включены — проверьте состав участ¬ников рабочей группы, а еще лучше — посетите ее заседание.
— В декабре 2010 года Венецианская комиссия дала заключение относительно проекта Избирательного кодекса Украины (авторы — Юрий Ключковский, Сергей Гриневецкий, Сергей Подгорный, Виктор Синченко) и надеется, что последнее будет использовано в качестве одного из базовых документов для обсуждения рабочей группой. Опирается ли рабочая группа при подготовке нового избирательного законодательства на проект Избирательного кодекса?
— Безусловно, отдельные позитивные наработки будут учтены. Однако вызывает сомнение целесообразность самой кодификации как таковой. Во-первых, это не свойственно современным правовым системам Европы, а во-вторых, я не считаю целесообразной саму кодификацию этих отношений. Опять-таки, увлекшись кодификацией (а это куда более сложный процесс, чем принятие отдельного нормативно-правового акта), мы рискуем в очередной раз подойти к парламентским выборам без реформированного закона. А это — не та задача, которую поставил перед рабочей группой глава государства.
— Благодарю за беседу. И в завершение — ваши пожелания читателям газеты «Закон и Бизнес».
— Читайте «Закон и Бизнес»!

Беседу вела Марина ЗАКАБЛУК