Механизм качественного действия

Новые инструменты повысят эффективность административного процесса

Для отечественного правосудия характерен невысокий уровень эффективности. Реформы, проведенные в этой сфере в течение последних десяти лет, к сожалению, не привели к позитивным сдвигам: увеличивается как средняя продолжительность рассмотрения дел, так и количество апелляционных и кассационных жалоб на решения судов низшего уровня, падает уровень исполняемости судебных решений, растет количество обращений в Европейский суд по правам человека из-за нарушения Украиной права лица на судебную защиту.

Гарантии прав лица

Эти проблемы предопределены многими факторами, в частности и недостаточным уровнем финансирования судебной системы, недостатками в отборе судей и процедурах привлечения их к дисциплинарной ответственности, отсутствием широкой практики альтернативных способов решения споров, недостатками процессуального законодательства.
Для того чтобы их решить, Верховная Рада в июле прошлого года приняла закон «О судоустройстве и статусе судей», заключительными положениями которого преду¬сматривается внесение изменений в процессуальные законы, в том числе и в Кодекс административного судопроизводства. Хотя КАС и является новым, в нем, возможно, наиболее последовательно воплощены европейские стандарты эффективного правосудия, однако за 5 лет его применения обнаружились пробелы, которые снижали потенциал административной юстиции.
Нововведения в КАС по тем задачам, которые на них возлагаются, условно можно разделить на четыре группы — те, которые:
1) направлены на упрощение доступа к суду;
2) призваны уменьшить нагрузку на суды;
3) должны обеспечить уважение к суду;
4) будут обеспечивать единство судебной практики.
Первая группа положений усиливает гарантии права личности на обращение в суд и права на справедливый суд, закладывает предпосылки по¬вышения оперативности су¬дебной защиты и устранения неоправданных задержек в процессе, а также уточняет полномочия суда. В частности, предусмотрена возможность подавать иск путем заполнения соответствующего бланка, который лицу выдадут в канцелярии суда (ст.105 КАС). Пользуясь этой нормой, лица без специальных юридических знаний и посторонней правовой помощи смогут сразу же после определенного неправомерного действия обратиться в суд, что повышает их шансы на наиболее полное восстановление своих прав.
Изменениями в КАС снято ограничение, касающееся возможности лица совмещать в одном иске требования, которые по предмету спора и территориально подлежат рас¬смотрению разными административными судами. Также установлено, что ошиб¬ка истца при применении правил предметной и территориальной подсудности отныне не может быть основанием для возвращения искового заявления. Если же истец ошибется в правилах юрисдикции, то административный суд, оказывая в открытии производства, обязан разъяснить, суд какой специализации должен рассматривать дело (стст.21, 22, 109 КАС).
Важным вопросом доступа к правосудию является обеспечение участия переводчика в делах (если лица не владеют языком судопроиз¬водства). До внесения изменений предусматривалось, что переводчик вступал в такие процессы лишь после того, как суд устанавливал личности прибывших в судебное заседание и полномочия представителей по делу. Поэтому уста¬новленные таким образом судом данные оставались для лица, не владеющего языком судопроизводства, неизвестными. Отныне переводчик вступает в процесс сразу после открытия судебного заседания (ст.125 КАС).

Дополнение новыми возможностями

КАС предусматривает право определенных организаций и лиц обращаться в суд за защитой прав и интересов других лиц. В то же время до внесения изменений эти организации и лица, если они не принимали участия в деле, не имели права знакомиться с его материалами с целью решения вопроса о наличии оснований для обжалования принятых по нему решений. Сегодня такая возможность у организаций и лиц есть (ст.61 КАС).
Аналогичная ситуация складывалась и для лиц, которые не принимали участия в деле, но суд решал вопрос об их правах, свободах, интересах или обязанностях. Эти лица имели право обжаловать соответствующее судебное решение в суды высших инстанций, но в то же время не имели права получить копию такого решения. На сегодня имевшее место противоречие устранено (ст.167 КАС).
Что касается ускорения судебного процесса, то изменения предусматривают как совершенствование правовых институтов, так и введение новых. В первом случае КАС дополнен положениями о возможности:
- вызова участников процесса в суд путем отправления им текста повестки элект¬ронной почтой (ст.38 КАС);
- продолжения рассмотрения дела в случае повторной неявки ответчика, который не является субъектом властных полномочий и был должным образом поставлен в известность о дате, времени и месте судебного разбирательства (ст.128 КАС);
- рассмотрения дела в порядке письменного производства, если не прибыли все лица, которые принимают участие в деле, хотя и были должным образом поставлены в известность о дате, времени и месте судебного разбирательства; не заслушивать свидетеля или эксперта (ст.128 КАС).
Допускаю, что эти нововведения действительно способны положить конец многочисленным случаям отложения рассмотрения дела из-за неявки участников процесса.
Также можно выделить еще одну группу нововведений:
- подача апелляционной жалобы на определение, которое не подлежит обжалованию, не является препятствием для дальнейшего рассмотрения дела в первой инстанции (ст.188 КАС);
- определения о немедленном исполнении постановления суда хоть и могут быть обжалованы, однако вступают в законную силу с момента оглашения (ст.256 КАС);
- решение считается врученным даже в тех случаях, когда почтовое отправление фактически не вручено адресату по не зависящим от суда причинам, а также в случае отсутствия лиц, участвующих в деле, по адресу, указанному этими лицами (ст.167 КАС);
- апелляционная инстанция имеет право возвращать в первую инстанцию только те дела, в которых предметом апелляционного пересмо¬тра являются определения, препятствующие дальнейшему производству по делу (ст.204 КАС);
- ходатайство о коллегиальном рассмотрении дела можно будет заявлять только до начала судебного разбирательства (ст.24 КАС).
Возможно, приведенные положения устранят предпосылки затягивания процесса.
Стоит вспомнить и о сокращенном производстве, предусмотренном для рассмотрения простых по фактическому и юридическому содержанию дел. Надеюсь, что оно получит широкое практическое применение.
В части уточнения полномочий суда КАС дополнен положениями, которые:
1) определяют порядок по¬дачи письменных замечаний к протоколу особого процессуального действия, а также рассмотрение их судом (ст.461 КАС);
2) детализируют полномочия судьи-докладчика при решении вопроса об открытии апелляционного производства (ст.189 КАС);
3) устраняют противоречия в положениях, регулировавших полномочия суда апелляционной инстанции по результатам апелляционного пе¬ресмотра (ст.199 КАС);
4) устанавливают порядок рассмотрения кассационной жалобы, поступившей в суд кассационной инстанции по окончании кассационного рассмотрения дела (ст.2321 КАС);
5) определяют порядок выдачи исполнительного листа по делу, решение по которому пересматривалось судами апелляционной и кассационной инстанций (ст.258 КАС).
По моему мнению, эти изменения обеспечат большую предсказуемость процессуального поведения су¬да, а значит, будут способствовать утверждению права личности на компетентный суд.

Избежать одинаковых споров

Вторая группа нововведений уступает первой по объему, но ее значение не меньше, поскольку нагрузка на суды, в частности и административные, из года в год постоянно растет. Например, расширены возможности примирения сторон спора. Речь идет о введении процедуры примирения на этапе добровольного исполнения решения, то есть когда последнее стало обязательным, но принудительное исполнение еще не началось (ст.262 КАС).
До внесения этих изменений, для того чтобы процессуально оформить примирение после принятия соответствующего решения, сторонам спора приходилось ждать, пока будет открыто производство по принудительному исполнению решения. Такое изменение будет способствовать не только разгрузке судов, но и более эффективному решению споров: примирение имеет, возможно, даже больший потенциал в вопросах оперативности и полноты восстановления прав личности, чем постановление.
Также положительно оцениваются изменения в предметной подсудности административных дел. Отдельные их категории (споры при уча¬стии областных, Киевского и Севастопольского городских советов) переданы из подсудности местных общих судов окружным административным (ст.18 КАС), что, по моему мнению, сбалансирует нагрузку.
Этой же цели в некоторой степени будет способствовать и норма, согласно которой субъект властных полномочий имеет возможность обратиться в суд с иском к частному лицу только после того, как пройдет срок обращения в суд этого же лица по поводу данного спора (ст.108 КАС). Таким образом, есть надежда, что уменьшится количество случаев, когда на рассмотрении одновременно будут находиться два, по сути, одинаковых по содержанию спора.
Предусматривается, что сокращению количества ад¬министративных исков будет способствовать и такой новый для отечественного законодательства институт, как решение, которым суд будет иметь возможность контролировать исполнение субъектом власт¬ных полномочий принятого против него постановления. Отныне частное лицо — истец, который считает, что ответчик ненадлежащим образом исполняет постановление по делу, сможет обжаловать соответствующее решение или действие тут же, на стадии исполнения судебного решения, не обращаясь с новым иском (ст.267 КАС). В некоторых государствах такой институт уже используется, посмотрим, найдет ли он при¬менение в Украине.
Количество апелляционных и кассационных жалоб планируется уменьшить с помощью ряда процессуальных «фильт¬ров». Так, вводятся запреты на:
-  апелляционное обжалование решений по делам по поводу решений, действий или бездействия субъектов власт¬ных полномочий относительно привлечения к административной ответственности (ст.1712 КАС);
-  кассационное обжалование решений, принятых в порядке сокращенного производства (ст.1832 КАС).

Предпосылки улучшения судопроизводства

Третья группа нововведений представлена двумя институтами:
1) административным штра¬фом, который может быть немедленно наложен судом в случае неисполнения распоряжений председательствующего судьи (ст.134 КАС);
2) штрафом за непредо¬ставление отчета об исполнении судебного решения или за неисполнение судебного решения (ст.267 КАС).
Считаю, что оба института являются уместными. Первый придает распоряжениям и требованиям суда в ходе организации процесса по крайней мере такой же вес, который признается за требованиями других носителей власти (народных депутатов, прокуроров, служащих органов контроля и др.), неисполнение которых влекло за собой административный штраф. Второй из упомянутых институтов, учитывая практику его применения в зарубежных странах, позволяет надеяться, что угрожающее по своим масштабами неисполнение ре¬шений в Украине удастся сократить.
Указанные новации полностью созвучны подходам, изложенными в рекомендациях Комитета министров Совета Европы «О мерах по упрощению доступа к правосудию» от 14.05.81, «О мерах по предотвращению и уменьшению чрезмерной нагрузки на суды» от 16.09.86, «О независимости, действенности и роли судей» от 13.10.94, «О пре¬доставлении судебных и других правовых услуг гражданам путем использования новых технологий» от 28.02.2001, «Об исполнении административных и судебных решений в сфере адми¬нистративного права» от 9.09.2003, «О судебном пересмотре административных актов» от 15.12.2004, а также установкам Европейской комиссии по эффективности правосудия.
И наконец, четвертая группа нововведений — комплекс норм, существенно изменяющий процессуальный статус Верховного Суда. Здесь особо стоит выделить те, которые определяют порядок пересмотра ВС дел на основании неодинаковой судебной практики. Если до внесения изменений ВС осуществлял такой пересмотр в составе специализированных палат, правовые позиции которых иногда противоречили друг другу, то теперь такие ситуа¬ции невозможны: дела станет пересматривать пленарная коллегия, которая будет состоять из всех судей ВС, представляющих каждую юрисдикцию.
Подводя итог, должен отметить, что данные изменения в КАС закладывают предпосылки к существенному улуч¬шению качества судопроизводства и повышению доверия граждан к суду. В то же время следует понимать, что судопроизводство является системой, которая постоянно развивается и обогащается применением определенных процессуальных институтов. Соответственно, законодатель постоянно должен внимательно отслеживать и устранять препятствия для наполнения содержания конституционного права на судебную защиту новыми элементами.

Александр ПАСЕНЮК, председатель Высшего административного суда Украины