Злоупотребляя формализмом,
или Как введение кассационных фильтров ограничивает доступ к справедливости
Александр СИТНИКОВ, судья в отставке, руководитель Центра правовых исследований и просвещения «Доступное правосудие» ОО ВУАСВАнализ применения на протяжении почти двух лет нововведений в процессуальных кодексах на примере Кассационного административного суда свидетельствует о необходимости пересмотра оснований для кассационного обжалования. Ведь дискреция высшей инстанции в нынешнем виде сплошь и рядом приводит к ограничению доступа к правосудию.
Генезис касаційного доступу
Право на касаційне оскарження є невіддільною частиною права на справедливий суд та виступає додатковим механізмом забезпечення перевірки правосудності судових рішень.
Конституція в редакції 1996 року передбачала як одну із засад судочинства забезпечення апеляційного та касаційного перегляду рішення суду, крім випадків, установлених законом. У 2016 році п.8 ст.129 Конституції викладений у новій редакції, яка змінила саму структуру права на оскарження судового рішення. Віднині гарантується апеляційний перегляд в усіх категоріях справ майже без винятків. Натомість право на касаційне оскарження забезпечується тільки у визначених законом випадках.
«Зазначені тенденції нормативно-правового регулювання національної моделі касаційного оскарження свідчать про перехід на конституційному рівні до моделі обмеженої касації, що реалізується, зокрема, за допомогою введення низки процесуальних фільтрів з метою підвищення ефективності касаційного провадження», — охарактеризував указані зміни до Конституції секретар Пленуму Верховного Суду Дмитро Луспеник (про те, що неухильне дотримання висновків ВС може призвести до стагнації права, він також говорив у інтерв’ю; див. «ЗіБ». — Прим. ред.).
На виконання концепції реформи касаційного оскарження були внесені зміни до гл.2 розд.ІІІ КАС. Крім уже існуючих легітимних обмежень (процесуальних фільтрів) на касаційне оскарження, таких як визначене коло осіб, які мають право на касаційне оскарження, строки на касаційне оскарження та судовий збір, законодавець визначив коло справ, у яких неможливе касаційне оскарження рішень (певні рішення судів першої інстанції, які оскаржуються в апеляційному порядку до ВС і справи незначної складності).
Тобто держава Україна фактично більш-менш дотрималася взятих на себе зобов’язань щодо гарантій виконання ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у частині доступу громадян до найвищої інстанції.
Прихована загроза за благородною метою
Утім, 15.01.2020 Верховною Радою прийнятий закон «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо удосконалення перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку» №460-IX.
Його метою, як сказано в пояснювальній записці до відповідного проекту, зазначено комплексне врегулювання питань організації діяльності Верховного Суду задля виконання останнім основного завдання — забезпечення єдності та сталості судової практики.
Але, як завжди, за красивою та начебто благородною назвою закону — удосконалення перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку — ховається обмеження доступу громадян до правосуддя. На жаль, задекларована мета навряд чи була досягнута, тому що аналіз унесених змін до КАС та судової практики застосування вказаних норм Касаційним адміністративним судом, свідчить про обмеження доступу до касаційного суду. Судова статистика — річ уперта, вона (переконливо) свідчить про те, що ВС став частіше відмовляти в доступі до касаційної інстанції за різних підстав (у тому числі формальних):
У 2020 році за результатами розгляду повернуто 9363 касаційні скарги, або 21% загальної кількості розглянутих скарг і справ, що на 6% більше, ніж у 2019 році (6880, 15%), та щодо 20198 касаційних скарг (45%) відмовлено у відкритті провадження, що на 2% більше порівняно з 2019 роком (19049, 43%).
Отже, упродовж 2020 року на стадії вирішення питання про відкриття касаційного провадження у справі неприйнятними визнано 29561 касаційну скаргу, або 65% загальної кількості ухвалених у касаційному порядку судових рішень, проти 25929 касаційних скарг (58%) у 2019 році.
За даними статистики за І півріччя 2021 року повернуто вже 7392 касаційні скарги, або 29% від загальної кількості розглянутих скарг і справ. Це на 12% більше, ніж за такий самий період 2020 року (3536, 17%), та щодо 12672 касаційних скарг (49%) відмовлено у відкритті провадження, що на 8% більше, ніж за аналогічний період 2020 року (8779, 41%).
Отже, упродовж І півріччя 2021 року на стадії вирішення питання про відкриття касаційного провадження у справі визнано неприйнятними 20065 касаційних скарг, або 78% (!) загальної кількості ухвалених у касаційному порядку судових рішень, проти 12315 касаційних скарг (58%) у І півріччі 2020 року.
Подвійна відмова
Простий аналіз статистичних даних свідчить, що кількість рішень про неприйнятність касаційних скарг КАС збільшується з кожним роком у математичній прогресії. Аналогічна тенденція прослідковується і в інших касаційних судах.
Які основні причини неприйнятності касаційних скарг? З першого погляду впадають в око два протилежні фактори: з одного боку — якість підготовки правниками касаційних скарг (на що, до речі, скаржаться і судді ВС), а з другого — формальний підхід суддів касаційних судів при вирішенні питання про прийняття касаційної скарги (на що скаржаться правники). Кожен із цих факторів має своє коріння (суб’єктивні та об’єктивні причини), які я хотів би коротко проаналізувати.
Перебудування законодавцем процедури касаційного оскарження з використанням складної для розуміння пересічного громадянина структури, умов та підстав для касаційного оскарження призвела до прямого обмеження доступу більшості громадян до суду касаційної інстанції. Адже підготовка та складання касаційної скарги фактично неможлива без звернення за допомогою до фахівців у галузі права.
У свою чергу робота з касаційними скаргами також викликає певні труднощі в більшості правників і вимагає від них високого рівня юридичної грамотності та практичних навичок і перш за все розуміння принципів і підстав для касаційного оскарження.
Як убачається, першим недоліком складання юристами касаційної скарги є неправильний підхід деяких з них до побудування її структурно та змістовно подібно до апеляційної скарги. Забувають про суттєву різницю між апеляційним переглядом справи та касаційним оскарженням судового рішення.
Нині підстави для касаційного оскарження фактично використовуються ВС двічі: при прийнятті касаційної скарги (вирішення наявності підстав для відкриття касаційного провадження поряд із правом на оскарження, строками оскарження, сплатою судового збору та іншими вимогами до касаційної скарги) і при перегляді судового рішення по суті. Розуміння тільки цього фактору допоможе правникам правильно побудувати стратегію касаційного оскарження.
Практика «формалізму»
Прив’язка підстав для касаційного оскарження до обґрунтування наявності, відступлення або відсутності висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові ВС, фактично продовжила перехід до «прецедентного права», яка не характерна для правової системи нашої країни.
Невиправдана велика кількість правових висновків ВС щодо застосування норми права в подібних правовідносинах викликає труднощі практичного й організаційного характеру як у роботі самого Суду, так і в більшості правників. Для правників систематизація практики ВС усіх 4 видів юрисдикції вимагає зосереджувати на цьому чималі людські, часові та матеріальні ресурси. Навіть усі ці потуги не гарантують, що ВС, зловживаючи своєю дискрецією, не змарнує вашої роботи.
Законодавець, віддавши на розсуд найвищої судової інстанції визначення наявності підстав для касаційного оскарження на стадії відкриття касаційного провадження без витребування справи та дослідження всіх її матеріалів, фактично знівелював закладений у КАС принцип офіційності з’ясування всіх обставин справи. Це, у свою чергу, породило різне правозастосування як у касаційних судах, так і всередині одного касаційного суду, що призвело до негативних наслідків для осіб, які подають касаційну скаргу, коли в подібних правовідносинах касаційні суди (або навіть судові колегії) приймають зовсім протилежні рішення.
Пройшов достатній час з моменту прийняття вказаного закону, але ВС досі не має напрацьованої єдиної практики застосування підстав для касаційного оскарження при вирішення питання про прийняття касаційної скарги, як між різними видами юрисдикції, так і всередині кожної з них. При цьому ВС, не бажаючи визнавати та розв’язувати вказані проблеми, перекладає обов’язок доведення наявності підстав для касаційного оскарження на особу, яка звертається до суду (ухвала КАС від 8.01.2020 у справі №580/2257/19).
Недосконалість введених законом №460-IX «касаційних фільтрів» створило в судовій системі додаткові підстави для застосування «формалізму» та нерівного підходу при допуску справ для перегляду ВС у касаційному порядку.
Аналіз рішень ЄСПЛ (від 28.10.98 у справі «Перес де Рада Каванільєс проти Іспанії», від 4.12.95 у справі «Белле проти Франції» та від 10.04.2003 у справі «Нуньєш Діаш проти Португалії») дає змогу сформулювати «надмірний формалізм» як суворе трактування судом процесуального правила, яке може позбавити заявників права звертатись до суду та отримати судовий захист.
Прояви «надмірного формалізму» з боку ВС при вирішенні питання про прийнятність касаційної скарги набувають для скаржників вагомого значення. Адже рішення ВС є остаточними та подальшому оскарженню не підлягають.
Прояви «формалізму» з боку КАС можна було б виправдати великою завантаженістю суддів розглядом справ у першій та апеляційній інстанціях. Але принципи верховенства права та правової визначеності апріорі повинні бути для ВС визначальними.
Припинити рух по накатаному колу
Які шляхи подолання вказаних негативних наслідків для осіб, які мають намір оскаржити судові рішення в касаційному порядку? Убачається, що це можливо або шляхом напрацювання ВС судової практики, яка б уніфікувала та визначила чіткі правові позиції щодо застосування норм, які регулюють процедуру касаційного оскарження, або внаслідок чіткого законодавчого визначення критеріїв застосування ВС підстав для касаційного оскарження.
Нарешті проблему побачили й законодавці. 19.11.2021 народний депутат Петро Павловський подав проект «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення процедури касаційного оскарження судових рішень» (№6337).
Він пропонує п.4 ч.2 ст.330 КАС викласти в такій редакції: «Обґрунтування того, у чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права» (див. також «ЗіБ». — Прим. ред.).
Тобто, як зазначається в пояснювальній записці до нього, «пропонується змінити вимоги до форми і змісту касаційних скарг у господарській, цивільній та адміністративній юрисдикціях, а саме замість зазначення підстав для касаційного оскарження, скаржник у своїй касаційній скарзі повинен зазначити обґрунтування того, у чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права».
Такі зміни не набагато полегшують роботу правників. Адже сам процес «обґрунтування того, у чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права», базується на підставах для касаційного оскарження, які передбачені в ч.4 ст.328 КАС. Натомість вона залишається незмінною.
Отже, необхідно суттєво змінити підходи до визначення підстав для касаційного оскарження та критеріїв їх застосування. Інакше все знову може піти по накатаному колу, і ВС застосовуватиме попередню практику відсіювання касаційних скарг.